一、研究问题的提出

当今世界正处在新一轮科技革命和产业变革的历史交汇期，人工智能作为这一变革浪潮的核心驱动力，其对全要素生产率的提升及宏观经济增长的内生驱动作用日益凸显。2025年10月，党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），将人工智能置于国家战略全局的关键位置，明确提出全面实施“人工智能+”行动，推动其与经济社会各领域各行业深度融合。这意味着人工智能已从单纯的技术范畴上升为筑牢强国根基、推动高质量发展、增进人民福祉、深化全球合作的综合性战略要素，成为发展新质生产力、助推中国式现代化建设的核心支撑，亟须在“十五五”这一关键窗口期破解发展瓶颈，加快构建“以创新带应用、以应用促创新”的良性互促循环。本研究基于《建议》的战略部署，从“以创新带应用、以应用促创新”的总体目标出发，系统分析“十五五”时期我国人工智能发展的趋势特征、瓶颈制约与良性循环发展路径，旨在为构建开放包容、安全可靠、富有韧性的中国特色人工智能发展体系提供理论参考。

二、“十五五”时期人工智能发展的趋势特征

（一）人工智能的综合能力或将逼近甚至部分超越人类水平

作为引领新一轮科技革命和产业变革的战略性技术，人工智能正向通用人工智能（AGI）和超级人工智能（ASI）加速演进。“十五五”期间，人工智能的主动认知、逻辑推理、高效记忆、自主决策、行动协作、创造涌现、跨场景泛化等能力水平将大幅拓展提升。

（二）智能原生新业态新模式将成为助力高质量发展的核心引擎

智能原生从根本上重构产业的组织形态、底层架构、业务流程、运行逻辑和商业模式。智能原生产业注重智能涌现与重塑创造作用，推动人工智能从工具辅助和智能协作向人机协同和自主优化方向演进。“十五五”时期，推动智能原生产业发展的关键在于使其从碎片化想象和概念验证阶段走向规模化、体系化、商业化发展轨道，构建完善从技术研发、原型验证到中试熟化、量产落地的全链条转化体系。

（三）多技术路径的人工智能将加速从试验探索迈向价值创造阶段

人工智能的发展范式正在发生深刻转变，其核心标志是从此前以技术验证和场景试点为主的试验探索期，迈入以规模化落地和切实解决经济社会重大问题为核心导向的价值创造阶段。未来五年，应用赋能将持续深化，多技术路径的人工智能将聚焦发展智能经济、共建智能社会、促进文化发展、推进政务应用、优化生态环境等多个方面，人机协同、跨界融合、共创分享的智能经济和智能社会成为我国经济社会发展的重要增长极。

（四）人工智能发展和安全或将趋于辩证统一、动态平衡、更为协调

“十五五”时期，我国发展人工智能的核心要义就是要统筹好发展和安全，力求在大力推动创新与防范化解风险之间实现动态平衡。一方面，要把握人工智能发展趋势和演进规律，主动占领先机、积极发挥优势，大力推动人工智能高质量发展；另一方面，要正视人工智能带来的各类安全风险挑战，强化前瞻性评估和监测处置，形成防范化解人工智能安全风险的技术能力和法治体系，确保人工智能的发展始终建立在安全可控、慎重负责、造福于人之上。

（五）全球人工智能竞争合作步入不确定因素增多的严峻复杂期

“十五五”时期，我国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素。就国内而言，要充分发挥我国新型举国体制优势，牢牢掌握技术自主权，全面实施“人工智能+”行动，不断催生智能原生新业态、新模式。对国际而言，要坚定推行开放包容普惠的人工智能发展策略，积极参与引领人工智能全球治理规则构建，以开放创新应对封闭围堵，提升在全球人工智能治理中的话语权与软实力。

三、“十五五”时期我国人工智能发展的关键挑战与瓶颈制约

（一）要素资源供给瓶颈制约产业创新生态构建

算力方面，我国高端训练芯片的进口依赖度依然较高，国产算力体系建设和先进程度相对滞后。数据方面，数据要素赋能高质量发展受限于数据质量、流通壁垒及资源供给不充分等现实挑战。人才方面，我国人工智能领域高端人才特别是跨学科复合型人才严重短缺，人才评价机制和激励机制有待完善，人工智能人才创新活力难以进一步释放。

（二）原始创新能力相对薄弱制约基础理论技术突破

一是基础理论原始创新不足，面临“空心化”风险。我国在基础理论和算法层面的原创性贡献有限。基础理论短板会影响我国在人工智能领域的话语权和主导权，易导致我国人工智能发展“空心化”风险，一旦基础理论出现革命性突破，现有的应用优势可能面临推倒重来的风险。二是基于深度学习的人工智能系统大多是“黑箱”模型，预测过程及内部机制不透明，难以理解和追溯，其结果可信度和可用性因此大打折扣。

（三）应用广度深度不足制约价值创造效能释放

尽管我国人工智能应用场景丰富，但普遍存在点状应用多、系统赋能少，示范展示多、价值创造少的现象，人工智能技术应用深度不足导致价值创造潜能无法完全释放。具体表现在技术与产业融合层次较浅，多数传统领域企业多将人工智能视为辅助工具，而非重构业务流程和价值创造模式的核心驱动力；应用场景协同和人机协同存在短板，不同场景间的人工智能应用相互隔离，形成“数据孤岛”或“算法孤岛”；智能原生产业发展不够充分，缺乏智能原生产业的科学布局和发展引领。

（四）治理体系不完善不健全制约健康有序发展

一是法律法规滞后与监管体系碎片化。目前我国缺乏针对人工智能发展治理的上位法体系，人工智能的跨领域渗透性使得以往按领域划分的监管模式难以应对系统性风险。二是伦理规范和社会共识不足，人工智能在数据安全、隐私保护、知识产权等方面存在风险隐患，算法偏见引发的社会公平风险和科技伦理风险不容忽视。三是全球治理规则主导权竞争加剧与国际合作环境变化，我国虽极力推广人工智能治理中国方案，但在国际规则制定中的话语权仍需提升，人工智能领域国际科技合作面临政治化、安全化挑战。

四、“十五五”时期推动我国人工智能发展的总体思路与实施路径

面对新形势、新任务、新要求，“十五五”时期我国人工智能发展的总体思路可概括为“打基础、抓两端、促循环、双统筹”，即夯实“模型、数据、算力、人才、资本”五大要素基础，聚焦“创新端和应用端”两端协同发力，推动形成“以创新带应用、以应用促创新”良性发展循环，构建好统筹发展和安全、统筹国内和国际的两大综合体系。

（一）打基础：夯实“模型、数据、算力、人才、资本”五大要素基础

1.模型方面，要提升模型创新能力，推动多元协同发展。既要支持通用大模型和行业大模型努力突破模型能力边界，也要鼓励面向特定场景的轻量化、专用化、垂直化模型创新发展。同时，支持共识性和非共识性技术探索创新，在有效提升模型感知、推理、行动等自主能力的同时，注重提升模型的可解释性、可靠性和可控性。

2.数据方面，要加强版权数据供给开放和主业场景数据供给。推动适应人工智能发展的数据版权制度改革，引导公共财政资助项目形成的版权内容依法合规开放，探索数据成本补偿、收益分成方式。同时，也要支持对具身智能行为数据、合成数据等新型数据资源的采集汇聚和开发应用，培育壮大数据处理和数据服务产业。

3.算力方面，要优化完善国家智能算力资源布局。推动形成区域协同、算网融合、绿色低碳的算力基础设施体系。加快十万卡以上级别超大规模智算集群技术突破和工程落地，加大电、网、芯、算、云、数、模、用等各层级资源协同。提升智能算力的整体效能和普惠易用水平。

4.人才方面，要推进人工智能领域教育、科技、人才一体发展。持续健全人工智能人才引、育、留、用全链条体系，加强基础研究人才和交叉复合型人才培养，优化海内外高层次人才引进机制，完善以创新价值、能力贡献为导向的考核评价体系，营造开放包容、潜心钻研的人才创新环境。

5.资本方面，在加大政府项目资金对人工智能支持力度的同时，要积极引导和发展壮大面向人工智能的“耐心资本”，通过完善长周期考核与容错机制，避免短期逐利导向对长周期创新的挤压，综合运用国家创业投资引导基金、多元金融工具等引导资本投向早期、小型、长期的“硬核”项目。

图1 “十五五”时期我国人工智能发展总体思路

（二）抓两端：聚焦“创新端和应用端”两端协同发力

1.抓住创新端。创新是人工智能发展的第一动力，政府需拿出“全力以赴”的决心和魄力，加大资源投入，在原始创新上谋求更大突破，构建安全可靠、繁荣活跃的人工智能创新生态。一是技术创新，攻坚基础理论与高端芯片、智能体、具身智能、类脑智能等关键核心技术，打造高水平创新体系；二是产业创新，构建梯次培育、集群成链的产业体系，培育智能原生新模式新业态，推动人工智能与农业、工业、服务业深度融合，积极壮大新兴产业和未来产业；三是模式创新，加快建设具有国际影响力的人工智能开源社区，加大力度推动软硬件协同优化，构建人工智能全产业链标准化生态，提升国产自主人工智能整体效能；四是管理创新，构建多元协同、可控可信的管理机制，鼓励政府、企业、社会共同参与，运用社会实验等方法先行先试，激发人工智能内生动力。

2.把握应用端。要坚持政府引导与市场主导两手并重，通过“政府引导基金+产业链协同创新+市场化机制”，努力营造环境、开放场景、完善政策，最大限度激发人工智能相关企业创新活力。一是推动科学智能，深化人工智能技术在前沿科学领域的广泛深度融合应用，构建开源开放、人机协同的智能科研创新生态；二是发展智能经济，深化人工智能与各行各业融合，发展新业态新模式，培育智能产品与服务；三是共建智能社会，推动人工智能在民生领域的惠民应用，创新人机协同的服务与管理模式，提升公共服务效率与水平；四是促进智能文化，运用人工智能丰富文化生产创作、服务应用与传播交流方式；五是推进智能政务，鼓励政府部门积极稳妥有序运用人工智能，努力提高政务治理智能化水平；六是优化智能生态，积极运用人工智能加强“空天地海”一体化感知、生态监测预警和污染溯源治理等。

（三）促循环：推动形成“以创新带应用、以应用促创新”良性发展循环

“十五五”时期，加快构建、推动形成“以创新带应用、以应用促创新”的人工智能良性循环是贯穿人工智能发展全过程的核心任务。这一循环机制的本质在于打通从技术突破到产业价值实现的路径，让市场应用的真实需求和数据场景有效反馈至研发创新环节，并通过政府与市场的有效分工与协同，不断强化这一正反馈过程，从而形成相互促进、螺旋上升的健康态势。

1.在“以创新带应用”方面，应重点发挥政府优化资源配置和降低应用门槛作用。要以实际应用需求为导向，加快构建模芯云用、数算电网等要素资源一体联动和协同适配体系，实现要素资源随需分配、快速响应、即调即用。面向不同成长阶段、不同类型的人工智能企业开展针对性的培育、规范和辅导措施，加大人工智能券的支持精准度。鼓励科技领军企业发挥龙头作用，引导支持大中小企业共研技术、共探应用、共享成果、共创模式，避免企业间“内卷式”竞争。这一过程的目标是让人工智能领域的创新成果能够顺畅地从实验室转化到应用市场，驱动产业转型升级和新兴业态萌发。

2.在“以应用促创新”方面，政府的着力点则应更多地放在营造环境、引导预期和释放需求上，通过机制设计充分激发和利用我国超大规模市场的优势与丰富应用场景的潜力。要动态挖掘人工智能综合性重大场景、行业领域集成式场景及高价值小切口场景，务实推动主业场景敢开放、真开放、全开放。构建完善覆盖技术成熟度、场景适配度、经济效益度、社会影响度、安全可控度等多维度的人工智能场景应用评价体系，完善分级分类激励机制。在这一过程中，来自不同行业、不同场景、不同需求的应用实践反馈信号会有效传导至创新端，指引创新研发方向更加聚焦实际应用。

（四）双统筹：构建完善人工智能安全治理体系和高水平国际合作体系

1.构建安全治理体系。要以安全治理为抓手，统筹好发展和安全两件大事。人工智能本身存在算法偏见、数据泄露、系统鲁棒性不足等内生风险，同时也可能带来就业冲击、伦理失范、隐私侵犯、社会不平等等衍生风险。需切实加强安全保障，加快构建与发展阶段相适应的法律法规、标准体系和伦理规范。秉持“先立后破”、包容审慎的原则，在守住安全底线的前提下为创新留足空间，避免“一刀切”式监管，探索建立一套多方协同的监督管理规则。

2.构建高水平国际合作体系。深化国际合作是应对全球人工智能发展的必然选择。要以更高水平开放推进国际合作，在积极融入全球人工智能创新网络的同时，平衡国内发展与国际竞争。重点加强与国际社会在产业链供应链、技术标准制定、数据跨境流动、人才联合培养、伦理规范共识等方面的交流合作。要坚定维护多边主义，积极参与联合国、G20、金砖等多边框架下的人工智能治理进程，并引领全球人工智能治理，共同推动形成开放、公平、有益于全人类的人工智能发展国际环境。

（作者：杨雨濛，国家信息中心大数据发展部助理研究员；易成岐，国家信息中心大数据发展部副处长、研究员；原文刊发于《价格理论与实践》2026年第3期，公众号发布时有删减）