我国正处于老龄化快速发展阶段。2015年，我国养老服务业实现较快发展，三季度末全国养老床位达到594.8万张，较上年年底增加43.4万张。“十三五”时期是我国养老服务业发展的重要战略机遇期，养老服务业有望在补足历史欠账的基础上实现较快发展。展望2016年，我国养老床位数将达到740万张，同比增长12%；每千老年人口养老床位数可达到32.5张。建议通过保持经济中高速增长、明确基本养老服务、推动养老人才培养、制定养老服务规范标准、营造孝亲敬老的社会环境来积极应对老龄化。

一、我国人口老龄化形势与特征

（一）人口老龄化形势

人口老龄化是人类社会文明进步的结果。人均预期寿命是经济社会发展中最客观、最综合、最过硬的指标，也是构成人类发展指数（HDI）的三个维度之一。按照老龄化程度不同，老龄化可以分为轻度、中度、高度三种程度，分别对应老年人口占总人口比重在10%-19%之间、20%-29%、30%以上。

人口老龄化是我国目前的基本国情，也是我国实现两个一百年奋斗目标进程中必须考虑的一个长期变量。截至2014年底，我国60周岁以上老年人达到2.12亿，占全国总人口的15.5%。到21世纪末，我国人口老龄化发展将经历四个阶段：第一阶段是快速发展阶段（2014-2022年）。该阶段我国人口处在轻度老龄化阶段，老年人口从2.12亿增加到2.78亿，年均增长800万左右。老年人口比重由15.5%提升至19.7%。

第二阶段是急速发展阶段（2023-2035年）。我国人口处在中度老龄化阶段，老年人口从2.78亿增加到4.31亿，年均增长1200万左右。老年人口比重由19.7%提升至30.7%。

第三阶段是缓慢发展阶段（2036-2050年）。我国人口进入高度老龄化阶段，老年人口从4.31亿增加到5.15亿，年均增长550万左右，老龄化率由30.7%提升至38.5%。该阶段人口高龄化特征明显，80岁以上高龄老人从0.66亿增加到1.31亿，新增老年人口中逾八成是高龄老人。

第四阶段是平稳发展阶段（2051-2099年），我国人口稳定在重度老龄化阶段，老龄化率在35%-38%之间浮动。老年人口从5.15亿减少到3.63亿，年均减少300万左右。

（二）人口老龄化特征

我国人口老龄化与世界上其他老龄化国家相比，具有明显的特殊性。（1）基数巨大。我国是世界上唯一老年人口过2亿的国家，老年人口约占世界老年人口的20%、亚洲的40%。（2）发展较快。我国老年人口总量从２亿到３亿将只需要13年，从3亿增加到４亿只需要８年时间，比世界平均速度快一倍。（3）未富先老。一般来说，人口老龄化程度与人均收入水平直接相关，即人均收入水平高的国家，总体上老龄化程度更高，反之亦然。但我国经济社会发展水平显著低于发达国家进入老龄社会时的状况，具有典型的“未富先老”特征。（4）城乡不平衡。我国农村年轻人大量外出务工，使农村人口老龄化程度快于、重于城镇，形成了人口老龄化城乡倒置的基本格局，农村老龄问题突出。（5）空巢严重。我国空巢老人占老年人总数的一半，其中独居老人占老年人总数的近10%，仅与配偶居住的老人占41.9%。老年人家庭空巢化、独居化加速。

二、我国养老服务业发展现状及存在问题

在应对老龄社会时，常使用的一个概念就是养老服务业。严格地说，养老服务业的定义是分层次的。从广义上讲，养老服务业可理解成“为老年人服务的产业”，是指为满足老年人因疾病或身体机能衰退而产生的特殊生活需求和精神需求，提供相应产品和服务的产业部门集合。其外延至少包括老年生活照料、老年产品用品生产销售、老年医疗服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号，下称《意见》）对养老服务业的阐述即是采用了这个概念。从狭义上讲，养老服务业可理解成“为养老服务的服务业”，外延缩小到老年生活照料、老年医疗服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等，不包括老年产品生产销售。从常用的角度上讲，养老服务业的外延进一步缩小，一般仅包括老年生活照料、老年医疗服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年旅游等。本文的研究即采用这一范畴。

《意见》作为我国发展养老服务业的纲领性文件，明确了养老服务业的发展目标，具体是：到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。其中，全国社会养老床位数达到每千名老年人35-40张。

近年来我国养老服务业发展较快，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系加快建立，老年消费市场初步形成。但是总体上看，不得不承认养老服务业发展滞后于老龄化现状，养老床位供给不足、养老服务设施较少、养老护理员专业化水平低、高龄津贴覆盖面不足等问题还十分突出。

首先，养老床位供给不足。在“十一五”之前的相当长时间里，我国养老床位增长比较缓慢。1988-2003年平均增速仅为4.4%，年均新增不足4万张养老床位。随着政府和社会对老龄化问题的日益重视，养老床位增长开始加速，实现两位数以上的增速，2004-2014年平均增速提高到15%，年均新增近40万张养老床位。截至2014年底，我国养老床位数达到551.4万张，每千老年人口养老床位数为26张，与发达国家50-70张的平均水平还存在较大差距。2015年养老床位延续高速增长态势，三季度末养老床位达到594.8万张，较去年年底增加43.4万张。考虑到部分现有床位是社区照料中心的非护理床位，以及政府养老投入资金不足，我国养老床位增长的空间很大，增长难度也很大。其次，养老服务设施较少。城市社区及农村地区的养老服务设施比较匮乏，远低于人均用地不少于0.1平方米的规划标准。此外，老旧社区的无障碍化改造需求较大、难度不小。再次，养老护理员专业化水平低。养老护理员职业收入比较低，职业认同感比较差，而且规范化培训尚未广泛推开，专业养老护理人才供需缺口比较大。2013年我国执政上岗的专业养老护理员仅为4072人，供需缺口超过600万人。最后，高龄津贴覆盖面不足。政府通过购买服务、直接发放老年人基本养老服务补贴，是推动社会福利制度由补缺型向适度普惠型转变的重要内容，可以协助老年人安享晚年，实现“老有所养”。目前，我国主要针对80岁以上的高龄老年人提供基本生活补贴，全国有北京、天津、吉林、黑龙江、上海、云南、宁夏等19个省份全面建立了高龄津贴制度，但执行过程中还存在落实不到位，津贴标准较低等现象。

三、2016年养老服务业发展预测

“十三五”时期是我国养老服务业快速发展的重要战略机遇期。首先，政府和社会公众对养老服务业的重视及关注程度日益提高。养老服务业是重要的民生工程，可以惠及超过2亿多人的老年群体，是政府民生投入的重点领域。养老服务业可以带动约1000万个以上就业岗位，有助于稳定就业形势。养老服务业也是推广政府和社会资本合作（PPP）模式的主攻领域。其次，家庭养老功能严重削弱为养老服务业发展提出了内在要求。在长期实行独生子女政策的情况下，我国家庭养老功能已经大为削弱，必须要由社会提供养老保障功能，特别是解决失能半失能老人的长期护理照料。再次，急速老龄化阶段来临前的重要准备期。当前我国老龄结构相对较轻，老年群体中超过35%是介于60-64岁的低龄老人，身体健康状态尚可，对养老护理的需求还不是十分迫切。当这批老年人进入到护理阶段，养老护理需求将大幅增加。如果应对不善，可能导致社会养老供需矛盾加剧。最后，随着新常态下政府投资更多向经济社会薄弱环节倾斜，养老服务业作为典型领域将得到更多的政府资金及政策支持。公共预算支出、彩票公益金、转移支付、养老产业专项债券等资金渠道将更好地助力养老服务业发展。

但是，2016年养老服务业发展也面临着一些不利因素，一是政府财政收入增速显著放缓，用于养老支出的财力更加捉襟见肘。二是受整体收入水平不高限制，老年群体在养老方面的支付能力有限。三是养老服务业人才供给不足，从养老机构高级管理人才到养老护理员队伍都是比较短缺的。四是缺乏具备可行性的盈利模式，社会资本尤其是民营资本投资养老服务业的实质性进展较慢。

综合考虑以上因素，初步预计2016年我国养老服务业仍将保持快速发展态势，养老床位数将达到740万张，增长12%；每千老年人口养老床位数达到32.5张。

四、政策建议

在经济新常态下积极应对老龄化，建议做到以下几个方面：

一是保持经济中高速增长。发展经济，提高人民收入水平是解决我国未富先老问题的根本出路。只有通过经济持续较快增长，不断积累社会财富，增强社会保障能力，才能适应好长时期的老龄化，实现现代化与老龄化相适应。

二是明确基本养老服务。结合我国经济发展水平，清晰界定养老服务的政府与市场边界。坚持保基本的底线思维，将提供基本养老服务作为政府应尽义务，织密兜底网，做到不缺位、不失位。重点保障好三无老人、低收入、经济困难、失能半失能老人的需求，保障人人享有基本养老服务。对于中高端养老服务需求，应交由市场解决，政府负责营造健康发展的良好环境，由市场主体发展建设。

三是推动养老人才培养。加大财政投入，通过财政补贴、发放培训券等方式推动养老护理员培训，提高养老服务质量和水平。利用卫校或职校现有培训资源，开设养老护理专业和相关课程，加快专业人才培养。

四是制定养老服务规范标准。制定和完善养老服务业的制度、规范、标准，完善监管机制，提升养老服务质量。同时，鼓励应用信息技术、人工智能和互联网思维，对传统业态的养老服务进行改造升级，实现个性、高效的养老服务。

五是营造孝亲敬老的社会环境。大力弘扬尊老、爱老、敬老的中华民族传统美德，切实维护和保障老年人正当权益。从物质和精神上给予更多关心爱护，确保老年人安享晚年。引导、培育和扶持社会力量积极投身养老服务业，形成政府、市场、社会、家庭和老年人共同参与的养老发展格局。