资源型城市是伴随我国的工业化进程而兴起的，这些城市为我国经济发展提供了重要资源保证，支持了我国经济的长期较快增长。然而，由于资源的长时间、高强度开采挖掘，使得资源型城市普遍面临着严重的环境污染和生态破坏等问题，严重威胁着资源型城市的生存与发展。从根本上来说，生态环境整治投入大、社会效益高、经济效益低甚至为零，可以说是具有外部经济性的公共产品，从公共管理理论角度来说，政府负有不可推卸的责任，而在具体治理中，政府应理清责任，统筹设计，完善政策，发挥政府、企业、个人等各方积极作用，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，切实解决生态环境问题，实现经济发展和生态保护的良性循环。

一、我国资源型城市发展中面临的主要生态环境问题

目前我国共有资源型城市118座，其中煤炭城市63座，由于资源的长时间、高强度开采挖掘，使得资源型城市普遍面临着严重的环境污染和生态破坏等问题，如过度开采导致地表塌陷，土地资源、水资源和大气环境受到严重污染，开山采煤导致植被遭到破坏等。资源型城市生态环境治理问题成因复杂，任务繁重，既有历史欠账，也有新污染排放；既有企业逃避责任，也有政府不作为；既有体制机制问题，也有技术问题；既有短期治标问题，也有长期治本问题。

1、环境污染日益加剧

随着我国资源型城市工业化的发展，工业废气、废水、废物等“三废”的排放造成了严重的大气污染、水资源污染和土地污染等环境污染问题。以煤炭为主的矿业城市是我国资源型城市的主要类型，煤炭开采、加工和使用过程中排放了大量的二氧化硫、氮氧化合物、粉尘和PM2.5等颗粒物，造成了2013年全国范围大面积雾霾天气的发生。全国每年工业固体废弃物排放量的85%来自矿山开采，现有废矿渣积存量高达60-70亿吨。矿山生产过程中排放大量废水和废气，仅煤矿排放的废水每年就达26亿吨，废气达1700亿立方米。矿产资源回收率仅为30%左右，比世界平均水平低20个百分点，形成严重的环境污染和资源浪费。

2、大量占用和破坏土地

全国历年积存的废石、尾矿累计占地6.7万公顷。据有关调查，每形成万吨铁生产能力，需占地3.5公顷：每采万吨矿石压占土地0.5-1公顷。固体废弃物的堆存占用大量土地，并对水体和大气造成二次污染。因矿山开采而产生的地面裂缝、变形及地面塌陷等也破坏了大量的土地，全国因采矿损毁土地累计达40万公顷。全国矿山土地复垦率仅为12%，远低于发达国家50%的平均水平。

3、地质灾害及隐患严重

许多矿山在开发利用中，经常发生滑坡、崩塌、泥石流、矿坑突水、地面塌陷等地质灾害。全国因采空或超采地下水引起地面沉降、塌陷、滑坡、地裂缝及泥石流等地质灾害达千余处。每年因采煤造成大量地面塌陷，其中一半以上集中于平原地区，不仅对建筑、道路、植被、耕地及地下水系造成破坏，使地下岩层活动出现异常，部分区域还出现不同程度的矿震现象，严重影响矿区的生态环境，危及人民群众的生命安全及引发当地人口搬迁等诸多问题。有数据表明，截至2011年底，我国现有资源枯竭型城市中约有14万平方公里沉陷区需治理，地表裂缝、废弃矿坑、矸石山、尾矿堆场等矿山灾害隐患点10万多处。

4、水资源破坏严重

地下采煤使地质结构发生变化，地下断层堵塞阻断了区域间地下水系的沟通，影响了地下水的分布，水质也受到不同程度的污染。例如，山西八大矿务局有40%的矿区严重缺水，60%的矿区水质不佳。山西省孝义市因采煤导致11.4万人饮水困难。枣庄市2007年陶枣矿区透水事故，几乎造成三个区范围内近30万人口的吃水困难。

二、资源型城市生态环境整治总体思路

生态环境整治作为公共产品，归根到底就是一个由谁“买单”的问题。环境问题的责任追根溯源应该遵循“谁污染、谁治理”、“谁受益、谁付费”的原则，那么这些责任主体——排放污染的企业，就应该是生态环境治理的主要责任人，但许多造成历史欠账的污染排放企业目前已没了踪影。面对这种现实情况，我们认为生态环境整治需区分历史欠账和新污染排放，实行不同的治理措施。而不论是历史欠账还是新污染的治理，都是短期治标措施，从长远角度而言，应大力培育接续替代产业，推动产业结构优化升级，加大节能环保技术研发与推广，真正建立起“低耗能、低排放、低污染”的生态经济发展模式。

1、已经找不到责任人的历史欠账

目前大部分生态环境整治任务属于此类，如水和大气污染治理、采煤沉陷区恢复、固体废弃物处置、绿地建设、防护林建设等等，政府应切实担负起责任，而此类历史欠账治理又可分为三类：

（1）具有较高经济效益的生态治理项目。这类项目在治理生态同时还会产生较高的经济收益，政府可以通过设定生态保护目标，完善相关政策，引进企业来从事此类项目，而财政无需掏钱。比较典型的如防护林建设项目，可以选择栽种一些兼具生态防护功能和经济效益的林木，发展林下中药材种植、林下养殖等多元化立体经济，提高林地的综合利用率，在保护生态同时还能产生较高的经济效益。其它还包括生态旅游项目、特色农产品种植养殖等。

（2）具有一定经济效益，但不足以补偿治理成本的项目。这类项目在治理生态同时会产生一定的经济收益，但并不足以补偿投入的成本，性质上属于准公共产品，如果没有相关优惠政策支持，企业没有从事此类项目的积极性和动力。如某些具有利用价值的固体废弃物处置、荒山荒坡绿化等。对于此类项目，政府应采取财政贴息、投资补助、税收减免等政策扶持手段，引导社会资本加大对此类项目的投入。

（3）经济效益为零，但社会效益高的纯公益项目。这类项目属于纯公共产品，具有投入大、社会效益高、经济效益低甚至为零的特点，社会资本对此类项目基本没有兴趣，大部分环保项目均属此类，如大气污染治理、污水处理、采煤沉陷区生态修复、绿地建设等等。对于此类项目，政府应多渠道筹措资金，建立多元化的投融资机制，加大对此类项目的投入，同时改革城镇污水、垃圾处理投资、建设和运营体制，可以考虑采取政府购买社会组织服务的建设运营模式。

2、能找到责任人的新污染排放

生态整治除了要对存量历史欠账进行修复外，还需控制企业新污染的排放。从经济学的角度分析，环境问题的产生本质是由于环境污染导致的外部不经济问题，即经济行为主体活动所引发的环境污染和破坏使他人或社会受损，而自身并未承担相应的外部费用，从而导致市场无法有效配置资源而失灵。这就需要政府在其中发挥强有力的作用，制定相应的政策来扭转这种外部不经济的现象，做到“谁污染、谁治理”，“谁受益，谁付费”，这样可以大大缓解城市环境进一步恶化的局面。对于目前正在排放“三废”、污染环境的工矿企业单位，要督促企业把节能减排目标和任务落到实处，积极建设各项节能减排、环境保护工程。

三、资源型城市生态环境整治对策建议

借鉴国外资源城市生态整治的有关理论和实践，我国资源型城市生态整治必需建立在社会、经济、环境协调发展的框架下，在发展经济的同时，需要建立起系统的应对环境污染与生态破坏的策略，一方面限制或杜绝新污染排放，防止环境污染因子污染效应叠加；另一方面加大投入治理已有污染，增强生态环境承载力。当然，从短期而言需治理污染，长期则需对经济结构进行战略性调整，大力培育接续替代产业，推动产业结构优化升级。

1、采取有效措施控制新污染排放

污染源的控制是区域环保工作直接的能效行为，有效的排污制度和排污措施的确立可以消除或最大限度地减小工业废弃物对城市环境的污染。排污制度和措施的实施需要有3个层面：规划、施行和反馈。在规划建设工业生产基地时一并考虑排污设施，在工业生产时指导污染物排放，在环境造成污染时约束工业生产行为。同时，还需参照国家的相关污染物排放标准，依据本地区的生态环境承载力和环境污染物浓度的具体情况，研究制定与煤炭燃烧和工业利用有密切关系的污染物排放最高阈限值，通过法律、行政、经济等手段，加快各类减排工程的建设，保证排污制度和措施的有效实施。全面推行排污许可证制度和排污收费制度。严格执行重点行业环境准入和排放标准，把主要污染物排放总量控制指标作为新建和改扩建项目审批的前置条件。健全环境监管的法律法规，制定节能、减排和污染物排放的可量化指标，加大监管力度和惩罚力度，对重点污染源实行驻厂监督的监管方式，及时淘汰、升级落后产业，加快减排工程的建设，将生态环境的保护放在第一位。真正做到“谁污染、谁治理”，“谁受益，谁付费”。

2、加大对社会效益高、经济效益低的纯公益环保项目投入力度

资源型城市环境问题很大程度上是过去企业对自然资源长期地进行过度开采与利用，忽视对环境的保护和治理造成的，而目前许多企业已经破产或者消失了。从公共管理的角度而言，其遗留的历史环境问题理应由政府来承担。编制生态环境整治重点项目年度投资计划，将生态环境整治重点项目优先纳入国民经济社会发展计划和财政预算，足额安排新建、扩建、改建项目的环境污染治理资金。加大对林、草、土地、水资源建设及环境保护与监测等项目的投资力度。建立多元化的投融资机制，鼓励国内外企业、社会和民间资金投入生态环境整治。首先，要积极解决现有具体环境问题。如矸石堆的清理，尾矿的回填，地下水污染的治理能，重视探索新工艺，新技术，实行清洁生产、循环经济，走绿色产业之路。其次，应建立完善的污染治理基础设施。在现有基础上重新规划城市布局，加快污水处理厂、垃圾填埋场等污染治理设施建设。选择部分问题突出区域开展矸石山、尾矿库综合治理和重金属污染防治试点工程。防范地下勘探、采矿活动污染地下水体，取缔水源保护区内违法建设项目和排污口，加快现有污水处理厂升级改造。最后，建立完善政府环境应急措施。如建立地质灾害防控制度，对资源开发和利用过程中的环境影响评价和地质灾害危险性评估，实施动态监测。

3、通过优惠政策引导社会资本对具有一定经济效益的环保项目加大投入

政府应调整财政投入结构和投入方式，充分发挥公共财政在生态建设和环境保护方面的引导作用，采取建立政府引导资金、政府投资的股权收益适度让利、财政贴息、投资补助和安排前期经费等手段，使社会资本对生态建设投入等取得合理回报，推动生态建设和环保项目的社会化运作。应推动建设生态工业园区，促进废物利用。加大技术改造力度，提高资源利用效率，推动重大节能技术产品规模化生产和应用，继续组织实施热电联产、余热余压利用、锅炉（窑炉）改造、建筑节能等节能重点工程。提高工业用水效率，促进重点用水行业节水技术改造，加强矿井水循环利用。推动城市能源计量示范建设，推广应用低碳技术，鼓励使用低碳产品，有效控制温室气体排放。大力推进废弃土地复垦和生态恢复，支持开展历史遗留工矿废弃地复垦利用试点，积极引导社会力量参与矿山环境治理。

4、大力培育接续替代产业，推动经济结构战略性调整

按照生态环境治理的系统论观点，加快资源型城市生态环境的修复与保护，不能简单的头痛医头，脚疼医脚。要把目前生态环境现状和城市经济社会发展、改革、城市经济转型的各项重点工作放到同一背景下综合考量。应当看到，城市生态环境的综合治理，与城市发展理念、城市发展定位、接替产业选择等许多深层次的变化与调整紧密关。当前和今后一个时期，要把城市生态环境的整治与城市生态系统构建紧密结合，推动经济发展由资源开发向综合利用转变、由规模型向质量效益型转变，由被动整治向环境友好、生态友好转变，实现资源型城市的环境友好替代产业的培育和经济的跨越式发展。为此，必须从根本上扭转资源型城市产业结构重化和结构性污染问题，加快产业结构调整力度，要按照“传统产业新型化、支柱产业多元化、新兴产业特色化”的要求，以转变发展方式为主，优化产业布局，培植和壮大接续替代产业，加快发展特色服务业，加快推进城市转型，努力实现经济跨越发展。加快工业改组改造步伐。以大项目为依托，采用高新技术和先进适用技术，对资源进行精深加工。结合自身地域特点，培植绿色食品加工业、医药开发业和饲料加工业等新兴产业，加快绿色食品生产、加工、销售、服务一体化进程，加快建设高标准绿色食品原料生产基地，建设一批具有较强实力的绿色食品生产加工龙头企业，营造绿色品牌规模优势。接替产业还可以选择新能源、新材料、生物工程、航天工程等对自然资源要求不高的绿色高新技术产业。