为了保护和促进国有自然资源的合理开发与利用，适当调节资源级差收入，从源头防止资源的浪费和破坏环境，我国在改革开放以后逐渐建立资源税制度，并在资源税征收范围、征收方式等方面历经几次调整，在保护环境方面发挥了一定作用。但随着经济的发展，也逐渐暴露出资源保护作用有限、税率较低、范围较小等问题。为此，新一轮资源税改革力度加大，重点放在从量税改征从价税以及费改税两个方面，进一步提升资源税在资源保护中的作用。

一、我国资源税制度演变过程

（一）2011年以前我国资源税制度演变过程

对开发利用自然资源者收税是世界大多数国家的通行做法。1983年之前，我国没有相关的资源税制度，矿产资源处于无偿开采状态。1984年以后我国才逐步建立并完善资源税制度。在2011年以前，我国资源税制度历经多次改革，可以大致划分为三个阶段。

1、第一阶段：1984年-1993年，在“利改税”大背景下，资源税制度浮出水面。

1984年10月1日，国务院发布了《中华人民共和国资源税条例（草案）》，决定对开采石油、天然气和煤炭3种矿产的企业开征资源税，征收基数是销售利润率超过12%的利润部分。《中华人民共和国资源税条例（草案）》的颁布，标志着我国资源税体系正式建立。鉴于当时的一些客观原因，资源税税目只有煤炭、石油和天然气3种。

2、第二阶段：1994-2004年，在“分税制”改革背景下，资源税扩大征收范围。

1994年我国进行了分税制改革，对资源税也进行了调整。资源税的征税对象为开采应税矿产品和生产盐的单位和个人，实行普遍征收、级差调节的原则。对列入征税范围的7种资源品（包括原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿、盐）不论盈利与否都征税，一矿一率。这是首次对矿产资源全面征收资源税。

3、第三阶段：2004-2010年，提高了资源税征税标准,取消了税收优惠。

从2004年起，我国开始陆续调整资源税征收标准。2006年，取消了对有色金属矿产资源税减征30%的优惠政策，恢复全额征收，并调整了铁矿石资源税的减征政策，暂按规定税额标准的60%征收，同时提高了岩金矿资源税税额标准，统一了全国钒矿资源税的使用税额标准。2006年还开征了被戏称为“暴利税”的石油特别收益金。2007年2月起，又调高了焦煤资源税税额，并对盐资源税税额进行了调整；2007年8月起，大幅上调铅锌矿石、铜矿石和钨矿石资源税适用税额标准，三种矿石产品资源税率涨幅达3倍到16倍。

（二）2011年以后新一轮资源税改革

2011年至今，新一轮资源税改革重点放在从量税改征从价税以及费改税两个方面。2011年11月1日,新修改的《中华人民共和国资源税暂行条例》正式实施。其主要内容:一是对石油、天然气的资源税由从量计征变为从价计征,并提高部分高价稀缺资源的征税标准;二是取消对中外合作油气田和海上自营油气田征收的矿区使用费,统一改征资源税。这意味着此前一刀切的“从量计征”正逐步向“从价计征”转变。

2014年9月29日国务院常务会议决定实施煤炭资源税改革，从2014年12月1日起，在全国将煤炭资源税由从量计征改为从价计征，税率由省级政府在规定幅度内确定。并立即着手清理涉煤收费基金，停止征收煤炭价格调节基金，取消原生矿产品生态补偿费、煤炭资源地方经济发展费等，取缔省以下地方政府违规设立的涉煤收费基金，严肃查处违规收费行为。此次改革扩大了“从量计征”转为“从价计征”的范围，同时取消不合理收费，从而提升资源税保护煤炭资源的作用。

二、资源税改革政策的经济影响测算

（一）研究方法

SICGE模型是国家信息中心和澳大利亚莫纳什大学联合开发的分析公共政策的可计算一般均衡模型。我们使用该模型分析资源税的经济影响。主要分为三个情景。

基准情景下，我们假设在资源税征收上，采用从量计征方式。

政策情景1（S1情景），我们假设在基准情景的基础上，煤炭、石油和天然气由从量税改为从价税，资源税收入用于改善政府赤字。

政策情景2（S2情景），在S1基础上，保持政府税收中性，将资源税收入补贴生产性服务业。

（二）测算结果

我们重点关注资源税改革的宏观结果，主要包括以下四个结论。

1、短期内资源税对我国宏观经济影响不大，长期内和考虑税收返还会对经济有一定的刺激作用

从表1可以看出，在S1情景下，短期看，2014年从量税改成从价税对我国的GDP影响为-0.1%左右，对宏观经济影响不大。长期来看，在S1情景下，2020年从量税改成从价税使得我国的GDP相对于基准情景增加0.04%。在S3情境下，考虑税收返还的情况下，对经济还有一定的刺激作用，使得GDP增长0.07%，这也证明了资源税“双重红利”[1]效果，即将资源税增加的收入返还给生产性服务业，有利于促进产业结构的升级和调整，减少现有税负对经济的扭曲作用，从而促进经济的增长。

2、对物价水平影响有限，不会大幅抬高物价

2014年的模拟结果显示，居民消费物价指数（CPI）在S1情景下出现略微上升的趋势。虽然征资源税改革会导致一些行业的成本增加，从而会起到推高部分产品的价格，但是由于整体的经济收缩导致要素的价格有所下降，使得物价上升幅度较小,S1情境下，CPI上升0.1%。S2情境下，对于生产性服务业的返还有利于降低制造业成本，从而从整体上降低了CPI,使得CPI下降0.04%。

3、资源税改革使得内需结构有所改善

模型显示，S1情境下，在短期内，投资的下降幅度将大于消费的下降幅度，在长期内，消费的增长速度将高于投资的增长。这说明资源税改革的S1情景会改善内需结构。S2情境下，短期和长期内私人消费的增长速度都高于投资的增长速度，说明也会改善内需结构。

4、资源税改革有利于降低我国贸易顺差

我国长期的贸易顺差在一定程度上是由于我国资源产品价格过低造成的。如表1所示，通过资源税改革，使得资源的价格回归合理，也将降低我国的贸易顺差。S1情境下，在短期内，出口的下降幅度将大于进口的下降幅度，在长期内，进口的增长速度将高于出口的增长。这说明资源税改革的S1情景会使得净出口下降，减少贸易顺差。S2情境下，短期和长期内进口的增长速度都高于出口的增长速度，说明也会减少贸易顺差。

表1 2014年中国资源税改革的宏观经济影响（%）

数据来源：SICGE模型

三、进一步推进资源税改革的建议

针对我国资源税当前存在的问题、改革措施及其影响，我们提出以下建议。

1、扩大资源税征收范围。随着我国经济的快速发展以及资源的日益紧缺，对自然资源的合理利用和有效保护将越来越重要，因此，资源税的征税范围应逐步扩大到所有矿产资源和非矿产资源，如俄罗斯对林业产品征税，荷兰还对地下水征税。我国可借鉴世界其他国家经验，可将“水资源费”改为“水资源税”，以解决我国日益突出的缺水问题。同时开征森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为，待条件成熟后，再对其他资源课征资源税。

2、逐步扩大“从价计征”的范围。从模型结果可以看出，资源税的“从量改从价计征”改革对经济的负面影响较小，如考虑税收返还会刺激经济增长。同时资源税的“从量改从价计征”能够有效优化经济结构。而且，资源税收从价计征可以将税收与资源价格直接挂钩，有助于通过税收调节资源的利用情况，并通过将资源红利的再分配实现公平。因此，建议未来在煤炭、石油和天然气从价计征资源税的基础下，进一步扩大资源税从价计征范围。

3、坚持税收中性，实现资源税的“双重红利”。从模拟结果来看，将资源税从量计征改为从价计征后，同时将资源税增加收入补贴生产服务业。既可以提高资源利用效率，又能实现保持经济增长，实现结构转型的促进作用。因此，建议将资源税“专款特用”，在增加资源税收的同时，对生产性服务业进行税收返还，并鼓励资源节约技术开发。降低税收对经济的扭曲，发挥税收的调节作用。

4、以资源税改革为突破口，促进其他税收改革和资源产品价格改革。把资源税改革与石油、天然气、水等资源性产品价格改革相结合。同时，放宽相关资源市场的准入资格，增加更多的竞争主体，这既是市场公平正义的体现，也是防止垄断部门转嫁税收成本的办法。