水在社会生活中不可替代，是生命性、资源性和战略性资源，具有三个主要特征：一是水资源具有稀缺性。全球淡水资源的储量十分有限，大部分储备在极地冰帽和冰川中，真正能够被人类直接利用的淡水资源仅占全球总水量的0.00768%。二是水资源具有生产和生活资料的双重性。一方面，水是最重要的生活资料，是生存环境的重要组成部分；另一方面，水资源又是生产资料，在利用过程中能够创造价值。三是水资源具有“混合商品”的特征。水资源既具有如水源地、环境水等非排他性的公共商品特点，又具有如竞争性生产用水等私人商品特性。此外，水资源资产还拥有与其他资源资产不同特征，如循环性、流动性、不确定性、难运输难交易性，特别是很强的负外部性；这些特性使其保护措施难以实施，并且非常容易受到污染并造成生态和环境危害。

一、我国淡水资源危机现状

在现代社会，除了生态系统不可或缺的要素之外，水既是经济增长的重要的生产要素之一，也是经济社会发展的战略性资源。在我国经济增长与淡水资源保护的博弈过程中，人们把淡水作为一种取之不尽、用之不竭的自然资源，是可以无偿或廉价供给使用的公共物品；在生产生活中既把江河湖泊作为取水水源，无节制地开发利用水资源，同时又把其作为排水道和污水池，源源不断地排放各种污染物，最终造成了水环境持续污染，水资源频临枯竭，生态系统恶化的严重淡水资源危机局面。具体来说，我国淡水资源危机的主要表现是：一是因围湖造田及淤泥存积等因素导致水量危机；二是因工农业、养殖业及生活污染等因素导致水质危机；三是水资源过度开发利用引起的生态环境破坏。

1、因围湖造田及淤泥存积等因素导致水量危机

在人们的观念中，我国自古水系相当发达，但21世纪水资源供需形势却非常严峻。如果在水资源开发利用上没有大的突破，水资源很难满足经济社会可持续发展需求，水资源危机将成为所有资源问题中最为严重的问题。目前，在全国640个城市中，缺水城市达400个左右，其中严重缺水的城市近150个，日缺水近2000万吨，每年因缺水造成的直接损失达2000亿元。2008年全国水资源总量为27434亿立方米，比常年值偏少1.09%，2008年全国总供水量5910亿立方米，占当年水资源总量的21.5%。2030年全国总需水量将达10000亿立方米，全国将缺水4000-4500亿立方米。从水量的视角来看，随着泥沙淤积和人工围垦的加速，水量减少，湖面萎缩严重，生态功能恶化，自净能力降低。

2、因工农业、养殖业及生活污染等因素导致水质危机

水污染又称水环境污染，是指由于人类在其活动中将物质或能量排入陆地水体，造成水质恶化，危害人体健康或者破坏生态环境的现象。水污染的主要特点是：第一，水污染影响的范围大，水污染的作用时间长；第二，污染往往危害潜伏期长，有些对人体的危害不容易被发现，造成的某些疾病不易彻底治疗。我国水资源保护现状不容乐观，无论是地表水还是地下水，水污染日趋严重。自2001年以来，废水排放总量呈持续上升趋势。其中，生活污水排放量的增长速度大于工业废水排放量，并且多年来，我国水资源质量不断下降、水环境持续恶化，严重地威胁了社会的可持续发展，威胁了人类的生存。显然，我国的水资源短缺已成为经济发展的第一“瓶颈”，一些地区不考虑水资源和水环境的承载能力，盲目、肆意发展造成了当下“有河皆干，有水皆污”的恶果。

3、水资源过度开发利用引起的生态环境危机

在我国长期只顾一味地追求对水资源的开发利用，而对其生态价值的保护几乎不加顾及，从而导致江河断流、湖泊和湿地减少、水质污染、水土流失、洪涝灾害频繁等日益严重的水生态环境恶化的现象。20世纪下半叶，由于气候趋向干旱，许多自然湖泊逐渐消缩，加之人工围垦造地等不当措施，更增加消缩程度，我国每年平均有20个湖泊消亡。据预测，到2050年全国地表水资源利用率为27%，除西南诸河利用率是12%外，其他各流域均超过20%，特别是淮河、黄河地表水资源利用率均超过50%，分别为60%和56%。长期以来，因地表水供给不足，一些地方只好采用地下水，造成局部地区地下水大量超采，形成地面沉降。

二、我国淡水资源危机的根源分析

淡水资源城市随着工业化、城市化步伐加快，在追求经济发展时候，忽视了环境保护的利益。一方面，大量的城市生活污水超过了水体的自净能力；另一方面，工业生产的大量废水也排放到湖中，这些废水中往往含有细菌所不能分解的各种物质。因此，产生了长期有难以消除的严重水污染现象。尽管造成我国淡水资源危机的原因除了由于围湖造田、淤泥存积等水量和生态方面的问题外，还包括由于工业污染、生活污染等水质方面问题。此外，危机的根源包括经济根源和制度根源两个方面，其中，经济根源是淡水资源问题背后的公共和局部或私人利益冲突即淡水资源资产使用的负外部性导致的社会成本大于私人成本。而制度根源是淡水资源保护的现行制度不健全、不完善，没有构建淡水资源的包容性制。

1、淡水资源危机的经济根源

水资源公共商品和私人商品的二重性决定了其具有公共商品负外部性特征，从而导致存在着公共利益与私人利益的冲突，表现为淡水资源的使用存在社会成本大于私人成本。社会成本是整个社会承担的改善社会福利所要花费的成本，包括治理环境污染的费用；而私人成本是厂商或企业只为追求利润最大化带来的成本，其中不包括破坏环境造成污染所要花费的成本，两者的差距就是成本分歧。

从私人利益的角度看，作为私人资本的淡水资源资产在使用时追求的是成本最小化而利润最大化。因此，私人利益主体如果没有公共利益保护的制度规制，必然会因淡水资源的公共商品特性而不处理，从而使其利润最大化。从公共利益的角度看，污水的排放一旦超过水的自然净化能力必然造成环境污染，从而损害公共的环境利益。污水处理因增加了水资源使用主体的成本，从而导致了淡水资源使用主体利私人利益与公共利益的利益冲突。因此，淡水资源危机的经济根源就是社会成本和私人成本有一个治理环境污染的费用差距，从而导致淡水资源资产使用行为的收益与成本之间的不统一。

由此看来，我国淡水资源利益冲突私主体包括：首先是工业排放污水单位、养殖业主、生活排污的居民、围湖造田的田地的使用者；供水公司、地方政府，河道湖道水运部门及其疏浚义务部门等。其次是整个水域及人类的水环境和气候环境受益者。同时，由于淡水资源水资源具有一般水资源污染的主要特点。

2、淡水资源危机的制度根源

从制度视角看，经济基础决定上层建筑，我国淡水资源危机的经济根源是淡水资源资产的私人主体利益和公共利益的冲突；表现为私人利益主体或局部地方为追求利益最大化导致淡水资源使用和治理过程中的“公地悲剧”和“搭便车”的现象相当严重；这就决定了淡水资源危机的制度根源是：缺乏淡水资源资产外部性内部化的制度规制而导致社会成本大于私人成本。具体表现为：一是政企不分，淡水资源资产产权不明晰、所有者缺位，社会效益负增长；二是水利、环保、农业和渔政等部门“多龙治水”，缺乏有效的监管制度。

一是政企不分，产权不明晰，所有者缺位。我国水资源国家所有权有两个主要理由：第一，水资源是自然所生，没有原始所有人；第二，由于水资源对人类生存的重要性，只有将其原始所有权设置为代表全民利益的国家才能保障每个人用水权益。根据我国《水法》规定，水资源国家所有，在中央，国务院有关部门负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作；在地方，县级以上地方人民政府有关部门负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护等相关工作。因此，我国水资源管理体制的所有权、行政权和经营权混乱，以行政权、经营权代替所有权管理。从而导制度淡水资源所有者缺位，对淡水资源的经营缺乏私人所有主体那种基于切身利害而加强经营管理的动因，造成淡水资源产权不明晰、产权虚置或弱化、经营主体普遍管理不善。

二是“多龙治水”，管理体制混乱，缺乏有效的监督机制。当前，我国涉及水资源管理的部门有水利、国家发改委、财政、农业、林业、国土、城建、电力公司、环保等，导致了我国现行淡水资源制度问题凸出。首先是“多龙治水”，管理混乱。由于这些管理部门职能交叉重迭，在制度设计上增加了淡水资源保护的制度成本，加剧了淡水资源危机。其次是淡水资源经营和管理机构缺乏有效的监督机制。我国现行体制中，一方面，淡水资源所有权、行政权和经营权混乱导致了国家机关或部门在监管实践中即是所有者又是监管者；另一方面，由于缺乏公众参与制度，作为水资源的终极所有者纳税人或公民却无法行使其应有的监督权利。