二、国际对外援助的四大政策目标

1、战略与安全目标

由于战略和安全利益涉及一国的核心国家利益，所以战略和安全目标在各种对外政策目标中居于首要位置。当其他目标与其发生冲突时，其他目标会服从于战略与安全目标。

战略与安全目标主要包括:建立或维护联盟以改善和补充本国的军事防卫、获取军事基地、维护地区稳定等。其根本目的则在于维护援助国的国家安全和其他核心利益，因而往往是全球性或区域性大国对外援助的主要政策目标之一，其援助的对象往往是在地缘政治中比较重要的国家。例如，冷战初期，美国为防止希腊、土耳其政权落入“共产党之手”而对上述两国提供了援助；冷战时期美国为了制衡苏联和中国对其在东亚的盟友(如日本、韩国等国)的援助；美国为补偿在菲律宾维持军事基地而提供的援助，以及菲律宾于1991年因为拒绝续签基地条约而导致美国减少对菲律宾的援助；美国为抗衡苏联在中东的渗透并维持中东地区均势与和平而对以色列和埃及的援助；九一一事件以后，美国出于反恐的战略需要对巴基斯坦和阿富汗的援助等诸如此类出于战略安全目标的援助。

战略安全当然也支持援助的主要考虑之一，因为当国家在与敌对集团对峙时，争取外国政权的支持或者至少保持友善中立，以维持一个符合本国利益的国际环境是非常重要的，如果利用受援国对经济援助的需求可以达到上述目的，则在情势需要的时候援助国自然会将援助用来支持该国的战略安全目的。只是这一类的援助开支通常被视作购买国家安全的成本，不太会考虑到经济成本的问题，同样的情形，如果所欲支持的友邦政府是个弱小到必需仰赖外国援助才能勉强维持执政地位，则对于这种国家的援助就叫做“维持援助”；主要目的在维持既有政权得以继续在位，以满足援助国的政治外交目的。

基于地缘政治的考虑，外援有时被援助国当作是维护国家安全，甚至区域权力平衡，全球的和平与秩序的一项工具，其目的在于以维护援助国的核心利益与国家安全。例如:20世纪50年代美国对希腊、土耳其的援助，冷战时期美国对台湾、韩国的援助，以及对拉丁美洲国家的援助都有此种意涵。此外，美国对以色列及埃及的援助也有维持中东地区局势与和平的动机。

2、国际政治目标

援助国通过提供援助实现其政治目标的范围比较宽泛。对于新兴独立国家来说，经济援助可以表达援助国的善意，借此可以接近不发达国家的决策者，起着一种促进或者促成外交活动运转的润滑剂作用。把国际组织视为竞争和较量场所的援助国，往往把获得受援国在联合国等国际组织中的投票及其他国际支持作为目标。近年来，日本为成为联合国安理会常任理事国，准备增加官方发展援助就是一例。

对外援助的政治目标还表现为:当盟国或友好政府面临财政困难可能导致政权更迭时，援助可以减少受援国政府对于国内社会资源的抽取，从而增强政府的能力，加强友好政府的地位。援助国还通过援助增加筹码，以影响和改变受援国的国内国际政策；援助国可以通过对相邻贫穷国家的援助避免或缓解贫穷国家的难民涌入等。此外，扩大本国语言和文化的影响力、提升援助国形象与影响力、提高国际威望也成为一些援助国的重要目标，此即摩根索所谓的“威望援助”。

政治目标也可以通过促进受援国经济发展来实现。在发达的援助国中，一种流行的观点是经济的发展是自由与民主的前提条件，而这被认为是符合西方国家利益的。而对不发达国家的经济援助将促进这一结果，所以，经济援助通过促进经济发展而促进了政治自由。近年来，通过援助推行西方民主、自由、人权和法治等制度和观念，成为发达国家对外援助的重中之重。最典型的反映在所谓“良治”论和“选择性援助”的观念中，而“民主和平论”则为这种观念提供了理论依据。

3、经济目标

如果说战略目标和政治目标属于部分援助国的专利的话，那么可以说经济目标是几乎所有援助国都不容忽视的政策目标。通过援助获取经济目标，主要包括三个方面:一是通过援助帮助受援国增加援助国所需原料的生产，以获取受援国廉价的原料资源，或者用援助直接换取受援国的原料供应(如钢铁、油气及其他重要战略资源)。二是建立和维持与受援国良好的经贸关系，扩大本国商品出口市场，促进就业。经济发达国家大都面临开拓国际市场销售过剩工农产品的问题，通过援助促进受援国的经济发展，有利于增加受援国的物品和服务需求及其购买力。此外，有些国家还要求援助项目所用机器、物资须从援助国购买。这不仅扩大了其商品销售，也增加了援助国的就业机会。美国国际开发署将近80%的合同和赠款直接落进了美国公司的腰包，从而为美国产品创造了新的市场，为美国人创造了大量的就业机会。因此这些受益于对外援助的企业和个人成为援助国国内推动援助的政治势力。三是援助也可以用来改善受援国的投资环境，以达到直接投资的目标。因为援助可以促使受援国政府促进贸易和投资的自由化；援助也可以推动受援国经济基础的建设；援助同时也可以改善投资的软环境。

总之，援助国通过经济援助可以促进贸易和投资，进而与贸易和投资相互配合，构成较为完善的经济外交战略，促进和加强与受援国的经济与政治联系，为援助国对外政策目标服务。

4、利他主义诸目标

利他主义援助目标主要包括通过援助满足受援国人民基本生活需求和促进受援国经济社会发展的一系列目标。这些目标包括:改善基础设施、提高接受基础教育人数的比率、改善医疗卫生条件、降低婴儿死亡率、促进农产品产量的提高等。

当然，关于援外目标，也有一些看似介于利己与利他之间的观点。这种观点主要是认识到世界相互依赖程度的加深以及由此导致的南北双方、援助国与受援国之间的相互关系发生了变化。发达国家的利益与发展中国家的经济发展和政治稳定密切相关，动荡、贫困的南方带给北方发达国家的是不安全感和不安全的现实。一个分裂为“富有(haves)”和“贫穷(have-nots)”的两个世界是危险的世界，这种分裂给富裕国家带来的危害将会更大。因此，发达国家认为，应当努力减少贫困，援助南方就是在援助自己。

这表明大部分利他主义主张其实也是一种利己的主张，利他与利己之间并没有清晰的界限。

三、对外援助的渠道与形式

1、援助的渠道

援助国在执行外援政策时，首先要面对的抉择就是究竟采用双边援助或多边援助的渠道。在众多针对经济援助所进行的分类当中，最易辨识出来的就是双边援助与多边援助之间的差别：如果提供援助的方式是把让与性的资源直接由援助国转让到受援国手中，而不需假借其它间接渠道进行，这就是所谓的“双边援助”；至于“多边援助”则指那些需要透过国际组织来协调让与性资源之供给和分配事宜的援助方式。

（1）双边援助

双边援助最大的特色在于，援助国与受援国的关系是建立在两个当事国间的直接互动上。因此双方的接触自然比较密切，各种行使影响力的机制也较容易获得施展，于是双边援助乃成为最具政策弹性的援助选项。换个角度来看，只要在国家之上没有一个跨国性的援助协调机制存在，则由许许多多双边关系结合而成的援助体系便可以看成是个完全竞争的自由市场，在此市场内不只是各不发达国家以“援助需求者”的角色彼此竞争，即使是发达国家之间也是以“援助供给者”的姿态在各开发中国家间寻求合作的对象。这种市场竞争的假设为提供双边援助的各国争取到不同的策略空间，于是只要援助国带有任何政策影响的意图，双边援助应是其首要的选择。

双边援助通常是束缚性援助，其政策目标大多是经济的或政治的。在经济上，援助国利用闲置的资源以及过剩的工业生产能力来进行双边援助，可达到扩张出口、减轻收支平衡压力的效果。在政治上，双边援助能引发受援国在联合国投票行为上与援助国采取统一阵线的外溢效果。因此，在预算审核与拨款上，双边援助比较容易获得援助国立法机关通过。

附带条件的双边援助常遭致批评。首先，反对者认为，附带条件的援助造成开发中国家对援助国不具有竞争性产业的隐藏性补助，因此，就特定数量的援助而言，其价值不如没有附带条件的多边援助。其次，此种强迫受援国购买援助国金融性商品与服务的附带条件援助，可能阻碍开发中国家的贸易扩张。最后，在双边援助中通常规范受援国对援助国有特殊的义务，因而没有附带条件的多边援助较受开发中国家欢迎。

（2）多边援助

目前DAC将全球多边援助渠道大致分为以下四个系统。

第一，联合国系统

目前联合国系统以开发计划署为中心，对涉及与发展中国家之开发关系到农业、林业、渔业、工业、通讯、运输、科学技术、就业、保健、教育等广泛领域，进行以赠与为基础的技术援助合作。其它援助联合国系统机构主要包括：联合国儿童基金、联合国人口基金、世界粮食计划、国际农业开发基金和联合国粮农组织。

第二，世界银行集团

对发展中国家之资金援助活动中，最具有丰富经验与实绩之世界银行集团，包括5个相关的机构，分别是国际复兴开发银行（通称世界银行）、国际开发协会、国际金融公司、多边投资保证局和国际投资仲裁公司。目前多数援助国对世界银行集团所投入的多边援助资金，都集中于素有“第二世行”或“穷人世行”之称的国际开发协会，因其对较贫穷之国家提供利息较低、期限较长的“软贷款”，较能长期支应受援国纾困或者满足其基本需求。

第三，区域开发银行

区域开发银行系指美洲开发银行（IDB）、亚洲开发银行（ADB）、非洲开发银行（AfDB）及欧洲复兴开发银行（EBRD）等多边金融机构，对区域内发展中国家之开发计划，除按照通常财源进行资金融资援助外，通过各银行之特别基金，可实行包含技术援助在内之更优惠条件融资。

第四，全球资金机制

全球公共问题的兴起，是当今国际社会发展过程中最引人注意的问题之一，它们最大的特征在与共同性与不可分割性。90年代开始，将发展援助资金投入全球共同关注之“公共物品”(public cgoods)的呼声愈来愈高，DAC乃将以下两项有关环境保护的全球资金列入ODA多边援助的项目：一是全球环境基金（Global Environment Facility，GEF）：由世界银行、联合国开发计划署及联合国环境组织共同管理的援助资金，为受援国提供关于气候变化、生物多样性、国际水域和臭氧层损耗四个领域项目的赠款或优惠资金支持，以取得全球环境效益，促进受援国有益于环境的可持续发展。二是蒙特利尔议定书多边基金(Montreal Protocol multilateral fund)：依据蒙特利尔议定书所设立的多边基金，支持发展中国家执行保护地球臭氧层管制措施所需之费用，如强化管理机制、训练、投资计划之执行及技术改进等。

2、援助的形式

根据DAC的分类方式，援助国对受援国的双边援助形式可分为赠与与非赠与（主要为贷款）两大部分。

（1）赠与

所谓“赠与”是指援助国将物资或金钱无条件转让予受援国，所转让的资源不具归还义务的援助方式，也就是受援国政府可以自国外无偿取得实用的物资与宝贵的外汇来应付国内的需要，而不用担心偿还本金或负担利息的责任。

赠与是对外援助最单纯的一种形式，亦是利他主义成分最高的一种表现。不论就决策的过程或执行的程序而言，捐赠也通常是最简单而直接的。捐赠受援国金钱或物资通常额并不大，只能说是一种友好的表示，这可能也是捐赠唯一的政治目的。同样的理由，对受援国而言，这也是最实惠的援助方式。

透过“赠与”所转让的资源，无论是现金还是物资，自援助国的账面看起来都是一笔实际的损失，因此当然不会在援助国的国内受到欢迎，以致在国会中获得的支持程度也最低。因此，“赠与援助”的供给规模一定不会太大，而且对于受援对象的条件也会限制得比较严格。对受援国达成外援政策目标而言，由于捐赠行为缺乏时间的持续性及目标的一致性，较难获得明显的效果。再从受援者的心态来看，由于赠与得来的资金不必担心利息的风险，所以受援国政府往往倾向于将这类的援助用来从事消费性的活动，经常造成援助资源错置浪费的情形。

赠与的援助项目又可分为：方案援助与计划援助、技术合作、粮食援助、紧急灾害救助和债务减免。

（2）贷款

贷款援助是指由援助国直接提供长期低利的优惠融资，用于缓解受援国财政困境或补充发展过程中所需的资金。

目前国际间为了发展目的而流通的官方贷款可概分为“一般条件的硬贷款”（hardloans）和“优惠条件的软贷款”（softloans）两种。一般条件贷款由于不符DAC发展援助的定义，故在此不拟讨论。

优惠条件的贷款是目前国际相当普遍的一种援助方式，它通常允许受授国有个十年以上始行还款的宽限期（periodofgrace），在必要时还得经协议予以延长；而其利率往往低得不足以支付服务成本或弥补数年后通货膨胀所造成损失。故这类让与性的融资虽然仍需还本甚至支付利息，但对于急需资本的接受国而言仍然具有援助的实质意义。

对援助国而言，贷款援助的好处在于贷款释出的本钱可以回收，看起来似乎比赠与划算，对国内纳税人的负担好象也小了一些，所以在援助国的国会中针对贷款援助的拨付提案所遭遇的困难必然较赠与援助来得少，起码不会在审议之初即被视为是有去无回的开支而遭到削减的命运。

四、不同援助政策的差异性分析

表2：外援的政策目标与期望成果

 

在当今世界的对外援助体系中，可分成三种基本援助类型：除了各援助国都占有一定比重的“人道援助型”外，第二种类型是以美国为代表的“战略援助型”，它是从特定的外交战略、意识形态出发，直接把援助与军事、政治目的和条件相挂钩。第三种是以日本为典型的“发展援助型”，把援助与本国的经济利益直接挂钩，注重以援助扩大出口、确保资源供应或促进发展中国家的经济开发等短中长期对外经济利益。

值得注意的是，大多数的情况看来，援助国的动机是属于多层面的，包含了两种以上的动机在内。此乃因为每一个援助国家，在某一特定时刻都会有其特定之外交目标，虽然国际人道援助已经成为许多援助国的共识，但受援国的选择与援助数量分配，一定存在政治或经济的考虑。

五、国际援助发展趋势

在全球化时代，外援的政策领域也相应地发生着变化，很多过去是主权国家范围内的政策，如环境保护、人力资源发展、健康和控制犯罪等，此时也成了对外援助政策的主题和对象。世界银行、联合国以及经合组织等逐年地更换对外援助的主题，引导着世界发展的主体和潮流。以USAID为现行的美国对外援助政策为例，以下即是援助所要达到的目标。

1、推行民主治理

在受援国推行民主政治与良好治理是美国对外援助的首要目标。与此相关援助的优先项目包括：减少受援国贪污以增强援助效度、强化法律制度、培植民主化政党、帮助当地非政府组织及利益团体推行制度、促使受援国政府更有效的反映民意。事实上这些援助项目就是美国一向主张的政治性限制条件，显现美国以外援输出其美式价值观的优先性。

2、促进经济发展

美国双边援助的另一个目标是提高美国对外投资的水平。在基础设施、教育、健康等那些往往被国外投资商人认为是缺乏吸引力的领域里，美国的外援可以起到激活和引导作用。

具体的实施方式是:美国的外援机构为每个受援国单独制定计划，其中包括为受援国确定在经济和战略方面的需求，然后根据这种美国化的计划，注入援助资金，使计划得以实施。为了能够顺利的按照计划行事，美国要求受援者具备扶贫和发展经济的自主资源、和其它援助组织进行协调的能力以及灵活支配援款的能力。事实上，这些条件形同虚设，因为真正的穷国很少能够同时满足三个条件，所以美国外援主要是被用作战略工具。冷战结束以后，外援的战略用途突然下降，所以美国的援助机构就开始注重透明度、责任制和公平性，提倡“人道关注”。

3、全球环境问题

冷战结束以后，在美国出现了重新定义“国家安全”的过程。对美国的安全定义延伸到“人类健康”领域。环境退化、空气和水污染、生物物种减少、气候变化、臭气层破坏、传染病扩散等跨国问题都成为现实的威胁。生活必需品的“短缺”问题，如食物、水和能源也被认为与美国的安全有关。根据这样一种安全定义，美国的战略方向必须是全球的，对外援助也是理所当然地服务于这种认识。

4、人道主义救济

美国长期提供干旱、水灾、瘟疫、龙卷风、飓风和台风、地震、大火、火山爆发、泥石流、恐怖主义和内战方面的人道主义援助。这个方面的援助最少受到美国公众的反对。

5、减少地区冲突

苏联解体后，美国的外援政策的一项目标就是支持前社会主义国家向自由市场和民主的转型。在波兰、捷克、俄罗斯乌克兰、阿塞拜疆、亚美尼亚、罗马尼亚、匈牙利、哈萨克斯坦等国都有美国的外援项目，这些项目主要包括技术援助、培训私人企业主、培训政党和媒体、鼓励私有化、支持法律法规改革、改善环境、支持非政府组织以及资助选举等，这些援助的目的就是减少地区冲突的可能。

6、发展民间援助

根据OECD与USAID的统计资料，2002年美国提供国际援助的金额高达562亿美元，其中政府发展援助为99亿美元，不符合ODA标准的其它官方援助为127亿美元，两者合计占总援助金额40%比例，其余60%是来自私人汇款、非政府组织与宗教团体等民间部门的捐助。美国政府估计民间部门占总外援金额的比例将增加到65%，因此积极鼓励民间组织投入国际援助的行列。