一、战后对外援助的发展历程

1、40、50年代：美苏博弈时期

40年代中后期，联合国、世界银行和国际货币基金组织相继成立，以美国为核心的多边国际政经制度开始运作。然而，1946－47年西欧国家普遍缺乏美金以购买重建所需物资而陷入经济危机，再加上苏联对希腊、土耳其和伊朗等国施加压力，而英国又在1947年2月撤销对希、土二国之财务援助；杜鲁门总统乃于同年3月要求国会拨款4亿美元援助。6月，美国国务卿马歇尔在哈佛大学演讲中宣布美国将支持欧洲复兴计划(即马歇尔计划)，战后国际援助体制以马歇尔计划的实施为标志从此展开。

马歇尔计划重点在于帮助受援国增加生产，提供需要进口的设备和物资，鼓励受援国在国内采取各种措施来促进金融方面的稳定，同时进一步密切欧洲各国之间的经济合作。为顺利执行马歇尔计划，1948年美国与欧洲受援国成立“欧洲经济合作组织”(OEEC)，建立了由美国提供商品与资金，而让受援国自行负责计划运作之合作模式。

1950年朝鲜战争爆发，美国开始加强对远东地区的援助，遏制共产党正式成为美国对外援助的重要目标。1951年美国国会通过“共同安全法”，成为日后美国对世界各国军事、经济与技术援助的主要依据，使援外政策与安全政策相连结。

1954年，苏联首度对非社会主义国家(阿富汗)提供经济援助，虽然苏联当年所提供之援助仅占所有官方融资的4％，但其所形成之经济对抗却给美国带来极大的冲击；苏联的经济援助，更促使不结盟国家对西方国家施压，以要求更多援助及更优惠条件的筹码。例如埃及、伊朗、阿富汗、印度尼西亚和印度，即成为东西阵营争取的对象并接受双方之经济援助。

50年代中期以后美苏间的援助竞赛，美国要求已从战后复苏的西欧和日本在援助上扮演积极角色。随着美国态度的转变，英法等工业国家亦逐渐放弃过去的殖民地主义，而以冷战为主要考虑。然而，由于殖民地国家纷纷独立，其与殖民地间之文化、经济和政治上的关连性，已无法有效发挥影响。因此，通过援助维系旧有利益关系与在当地保持一定的影响力，乃成为英法等国在50年代末期之援外政策目的。至于日本自1954年参加科伦坡计划和签订缅甸赔偿协议后，亦逐步以东南亚为援外重点。虽然其它国家刚开始对外援助的金额不像美国那幺多，但表现出快速增长的趋势，整个50年代其ODA总额与美国相比约为4:6左右。

就多边援助机构而言，50年代初期，因初级商品相对价格下跌和进口替代政策的瓶颈出现，发展中国家在联合国逐渐联手协调其共同利益，并要求国际机构提供较优惠贷款和赠与。面对这些压力，加上冷战局势逐渐严峻，在美国支持下，1956年世界银行成立附属的国际金融公司（IFC），免除贷款需由IBRD的信用作担保，中介国际私有资金对第三世界的企业进行直接投资、股票投资或周转贷款。1958年联合国设置特别基金(UNSF)，作为协助发展中国家技术扩大方案的独立金脉。

简言之，50年代国际援外体制在这时期国际政经结构中，呈现以下特征：(1)在构筑遏制/反遏制战线的冷战格局下，美苏两国政府成为援外体制的主导机构。(2)世界银行和联合国开发体系成为多边援外体制的成员。(3)美国以外的其它国家，虽在美国维护西方安全体系的号召下提供援助，唯其动机仍以维系旧有关系为主。

2、60年代：多边主义时期。

60年代许多重要的国际发展援助机构陆续成立。1960年，欧洲经济合作组织(OEEC)成立开发援助集团（DAG），同时隶属于世界银行集团的国际发展协会(IDA)创设，其主要目标是提供发展中国家长期无息的软贷款；1961年，OEEC扩大改组成经济合作与发展组织(OECD)，DAG更名为发展援助委员会(DAC)，成为发达国家响应发展中国家援助需求的主要机构；同时美国、法国、西德与日本分别成立对外援助的主管机构，各国根据各自目标的不同开展援助计划；同年，联合国宣布第一个发展十年，并订立了发达国家捐助国民生产总值1%的目标（此目标在第二个发展十年修正为0.7%）。除了赠与援助金额增加外，60年代亦象征着各国对双边援助的重组阶段，以重新界定军援与经援之关系。

对发展中国家而言，60年代美苏关系由冷战的高峰到缓和局势的出现，其政治军事上制衡力量的重要性开始减弱，于是，联合国成为其动员发达国家资源协助发展的工具。1964年，不结盟国家组成77集团在第一届联合国贸易暨发展会议(UNCTADI)中提出建立“国际经济新秩序”(NIEO)之主张，主张通过国际合作以解决与发展中国家贸易利益有关之问题，并再度提出发达国家捐助国民生产总值1%且贷款应是长期、低利率、不附带条件的建议。

除了上述建议需依赖发达国家的善意外，UNCTAD在多边机构配合方面达成下列具体成果：国际货币基金决定扩大补偿性融资制度，使第三世界得以增加利用此一制度；世行设立弥补性融资制度以协助第三世界出口结构的调整；关贸总协决定放松最惠国待遇条款的普遍性适用，使普遍性优惠关税制度得以成立。

在发展中国家的集体压力下，非洲开发银行(1964年)、亚洲开发银行(1965年)等区域开发银行纷纷成立，而联合国将扩大技术援助方案和联合国特别基金正式合并为联合国开发计划署，代表了联合国援助经费集中管理分配原则的实现；另一方面主要援助国将援助重心移向国际发展协会(IDA)，其目的在于避免双边援助可能带来之政治与经济成本。

1969年，世界银行任命了一个以加拿大前总理皮尔森为首的评估小组，全面地审核对外援助政策，从而形成了标志着西方主流外援观念的“皮尔森报告”，报告建议：取消欠发达国家的出口障碍，促进有利于外国直接投资的条件；向发展中国家提供相当于发达国家国民生产总值0.7%的外援，保持欠发达国家年6%的年增长率；重新安排对农业、教育和人口增长方面的技术援助；通过国际组织加强和扩展多边援助体系。

基本上，60年代之国际援助具有下列特色：一是在冷战缓和及发展中国家强烈主张国际新经济秩序的格局下，改善发达国家与发展中国家间南北经济差距为援助的主要理念。二是国际多边援助体系逐渐架构完整，援助国将援助重心移向多边机构。三是美日英等援助国分别成立主管机构，逐渐使对外援助的活动制度化。

3、70年代：基本需要时期

60年代末期，第三世界国家经济增长策略的破产象征着联合国“第一个发展十年”的失败。这也引发了国际间关于援助要求的一系列的讨论。1970年联合国通过的“第二次发展10年”决议中，将ODA目标修正为GNP的0.7%，并确认最不发达国家为国际援助的优先对象。

1973以后，国际经济援助因为第一次石油危机发生了转折。西方主要发达国家受经济发展滞胀的影响，对外援助停止，大量的石油美元流入中东地区及其它产油国，从而石油输出国家逐渐成为援助发展中国家的重要力量，改变了传统的由北向南提供援助的垂直流向。这一时期，石油输出国组织（OPEC）成为国际上援助规模仅次于OECD发展援助委员会国家的第二大援助集团，在对外援助政策上采取比较一致的作为包括：一是以贷款为主，大多数是长期和无息的。二是不对社会性的政治敏感项目提供援助。三是帮助受援助国优先发展关系国计民生的经济部门，使其摆脱殖民地经济的影响，建立独立的民族经济。四是贷款以城市基本建设、交通运输、农村开发项目为主。

石油危机和全球经济萧条给发展中国家带来严重的经济与融资问题，更使人们确信过去以经济增长为优先援助政策的不适当。这些批评导致国际组织纷纷改弦更张，“基本需要论”成为最主要的发展援助政策。世界银行和国际劳工组织等国际机构主张，在国家经济发展过程中，要注意改进生活的基本需要条件，包括充足的食物、住房等家庭生存的最低需要，以及安全的饮用水，公共卫生、建康以及教育设施等必要的公共服务，以直接对人力资源产生积极作用。上述发展策略的调整，使对外援助方式有了明显的改变，首先，由原来投资在电力、交通与通讯等基础建设，移转至农业发展与包括住房、教育、健康等社会服务项目；其次，强调直接投资在使穷人受益的项目以及对其进行技术援助。事实上，发达国家鉴于官方赠与常易使受援国产生依赖感，反而降低援助效率，故已减少赠与而加重技术援助和有偿贷款，导致第三世界自1973年起银行借款占总融资比率显着增加(即所谓的援助民间化现象)，但亦造成其债务日渐升高。此外，1970年大部分工业国家所采取了反通货膨胀政策和贸易保护政策，一则导致发展中国家贸易条件恶化、国际初级产品价格大幅下跌；二则限制其制造品出口；加上财政赤字和反膨胀政策使利率上升，更加深第三世界的利息负担，这些措施都为80年代爆发的债务危机埋下伏笔。

4、80年代：供给导向时期

第三世界国家长期预算赤字与外债增加，以及美国等贷款国高利率政策等综合因素影响下，80年代初期世界发展环境变得十分恶化，1982年墨西哥金融危机爆发，迅速扩散至拉美等第三世界国家，至80年代末期，发展中国家长期外债估计约为一兆美元，1987-89期间，每年要付给已开发债权国的利息高达150亿美元，债务危机造成80年代又是一个发展失落的十年。

债务危机的出现与严重性使援助的概念发生根本性的改变，援助的首要目标在拯救摇摇欲坠的国际金融体系；其次，在贷款计划中附加诸多经济政策调整的限制条件。第三，由于不信任开发中国家的政府能力，以私人资本代替政府援助的声浪日趋高涨，同时许多捐助计划大量的透过非政府组织(NGO)进行援助。

在英美两国里根、撒切尔政府新自由主义意识形态主政的影响下，发展中国家被迫接受由国际货币基金、世界银行与美国财政部就解决债务危机所达成的华盛顿共识，此共识的三大支柱分别是财政节约、民营化、市场自由化。在此共识主导下，多边组织援助第三世界的政策目标转变成宏观经济的稳定，这包括以货币贬值方式减少贸易经常帐赤字，以财政紧缩的方式减少预算赤字，去除或减少总供给与总需求及外部与内部的不平衡，依赖市场自由运作并降低政府干预。

在此情况下，许多国家的双边援助政策由70年代的需求导向，朝供给导向进行了调整：一是由于非洲国家的农业问题引起了国际上的重视，很多国家将农业援助作为重点，增加了对非洲穷国的粮食援助和农业援助。二是强调“政策对话”，鼓励受援国私营经济的发展。西方国家认为，援助效果的好坏与受援国的经济政策有密切关系。为了使援款发挥应有效果，要劝说受援国改变政策，因而政策对话成为西方国家对外援助政策的重要组成部分。三是增加了援建项目的当地费用和流动资金。加强项目评估，强调社会经济效益，改进管理体制。四是援助的商业化趋势加强。一方面，西方国家大量采用援款与出口信贷相结合的混合贷款方式，以带动本国的商品和资本输出；另一方面，贷款中的限制采购条件趋严，即使用某国贷款也只能采购其本国的商品和劳务。

就发展中国家而言，70年代和80年代危机的影响使产油国与非产油国、NICs和不发达国家、以及债务国和非债务国间之差距扩大，其对外融资方式亦不相同：一是比较发达的发展中国家和石油出口国家不再完全依赖让与性援助，以寻求外人直接投资、出口授信和银行授信为主。二是中等收入发展中国家对双边援助的依赖性增加；三是低收入国家仍高度依赖让与性援助。此种差异造成发展中国家力量的分散，使其不得不接受多边组织与双边援助国所强加的援助条件。

5、后冷战时期

1989年以后，随着东欧国家的巨变和全球化浪潮的涌起，世界政治经济格局发生了巨大变化，由此国际援助的格局也相应发生了变化。