拉美国家的现代化历程曾经有过辉煌时期，但也在后来长期陷入“中等收入陷阱”。进入21世纪后，在产业调整政策、“提低”和“扩中”相结合的收入分配政策、分类治理的城市管理政策等多重政策组合的激励下，一些拉美国家的经济转型获得了新的动力，一些做法对我国具有启示意义。

一、多重陷阱：拉美国家的转型障碍

早在19世纪中后期，拉美国家就陆续踏上了现代化之路。在之后的百余年里，该地区在增长模式转型过程中走过了一个“之”字型弯路，即经历了初级产品出口导向（1870-1930年）、进口替代工业化（1930-1982年）和新型出口导向（1982年至今）三个发展阶段，并由于错失两次转型机会（分别发生在20世纪30年代和80-90年代），而长期陷入“中等收入陷阱”。

（一）“中等收入陷阱”的典型

拉美国家通常被作为“中等收入陷阱”的典型事例加以对照和论证。但是“中等收入陷阱”现象非拉美独有，也并非所有拉美国家都存在这一问题。拉美国家之所以被视为落入“中等收入陷阱”的典型，一是拉美是全球中等收入经济体最为集中的地区，拉美33个国家中有28个属于中等收入。二是进入中等收入行列较早，但滞留中等收入状态的时间较长。阿根廷早在上世纪60年代初，智利、巴西等在上世纪70年代上半期均已达到中低收入水平。但是，截至2011年，拉美国家在“中等收入”状态平均滞留37年，其中阿根廷49年，智利40年，巴西36年。三是在关键时刻错失进入高收入行列机会。与拉美20世纪60、70年代处在相同发展阶段的韩国、中国台湾、新加坡等国家和地区，则相继在20世纪90年代跨入高收入国家行列。

 图1 1950-2009年拉美地区经济增长和人均GDP增长趋势

（二）“城市化陷阱”的困扰

拉美的城市化进程具有“快速”和“超前”的特点。“快速”是指拉美城市化率从53.8%升至77.2%只用了不到38年的时间，而北美则用了75年。“超前”是指拉美的城市化水平远高于同期的工业化水平。快速、超前的城市化进程导致城市对人口的容纳能力十分有限，经济发展水平也不足以支撑庞大的城市人口。一方面，经济增长无法满足过多城市人口的就业需求。1950-1980年间，拉美城市化率提高了22.9个百分点，而城市正规部门劳动力占城市劳动力的比重只上升了0.5%，非正规就业上升了5.7%。这使得隐性失业从农村转移到城市，城市就业严重不足；另一方面，城市无力向新增人口提供足够的基础设施和公共服务，出现了严重的“城市病”，产生了一系列经济、社会和环境问题，如城市空气质量恶化、水源污染、失业率高、贫民区无序扩张、犯罪率上升、社会秩序混乱等问题。

表1 拉美地区经济活动人口的就业结构

（三）“不平等陷阱”的加剧

拉美地区存在着“双高现象”，即城市化水平高、反映收入分配差距的基尼系数高。从20世纪后半期的具体发展情况看,拉美8个主要国家的平均基尼系数是:1950年0.491，1960年0.494,1970年0.522，1980年0.506,1990年0.511。20世纪90年代拉美最富有的20％群体占有收入的60％，而最贫穷的20％群体只占有收入的3％。对于造成拉美收入分配不公的原因，世界银行认为首要因素是教育，特别是社会中下阶层受教育机会有限。拉美技术部认为，影响收入分配的主要因素是城市非正规部门的膨胀。而更为深刻的原因在于，在相当长的时期内，多数拉美国家在经济发展与社会发展的关系问题上存在片面认识，认为两者之间存在此消彼长的关系，或者认为成功的经济增长是收入分配的前提，甚至默许了要取得经济增长可以在一定时期内容忍收入差距扩大。在这种理论指导下，不少拉美国家没有制定完整的社会发展政策，在实践中，也优先实行先经济增长再收入分配的政策，没有建立合理的分配机制。

（四）“可治理陷阱”的困局

拉美各国政府长期不能解决国家面临的经济增长、社会进步和政治稳定等难题，得不到民众的充分信任，遭遇不同程度的“可治理陷阱”或“合法性陷阱”。一直以来，拉美地区的政府与精英集团结成稳固同盟，这意味着政府不可能通过大规模转移支付政策，将利益由精英集团输送至社会大众。为了实现眼前的承诺，新上台的政府就只有通过政府举债来提高大众福利。当政府债务攀升至不可持续的水平时，政府就只有两条路可走，或者宣布主权债务违约、或者通过制造通货膨胀来蒸发掉债务。20世纪70年代以来，拉美国家就在恶性通货膨胀与主权债务危机的交替之中不断循环往复，耗尽了经济增长动力。

二、多重失误：错失转型的有利时机

拉美历史表明，该地区每一次经济发展模式的转型都是被一场外源性或内生性的经济危机“倒逼”出来的。进口替代发展模式转型的历史性延误是拉美长期落入“中等收入陷阱”的根源之一。

（一）错失经济转型的时间窗口

为什么拉美国家在20世纪60、70年代没有果断地转换经济增长方式，从而在80年代招致严重的结构性危机和激进式改革？而与之同时代的韩国和中国台湾地区则迅速从进口替代阶段转向出口导向工业化阶段。对此专家给出了不同答案，有的认为是拉美长期存在“出口悲观”论，认为本地区的制成品竞争不过发达国家；有的认为是普遍存在进口替代的“惯性”，习惯于走老路，既得利益集团不愿意冒风险；有的认为是受到“廉价”石油美元的诱惑等。简言之，制度惯性所形成的“路径依赖”，造成拉美国家在转变经济增长方式问题上的“犹豫不决”，这是内因；而外部环境所形成的充裕流动性则强化了这种“惰性”，此乃外因。因此，在转换经济增长方式问题上，切不可因贪图短期繁荣的假象，而牺牲未来经济可持续增长的真实。

（二）错失“人口红利”的机会窗口

拉美从1970年至今都处于“人口红利”期。然而，这种人口优势在拉美的经济发展中非但没有发挥积极的作用，反而在某些阶段成为沉重的“包袱”。例如，墨西哥在经济过度开放和自由化进程中，向来能吸纳大批劳动力的中小企业和农业部门被纷纷挤垮，不少人被迫从事摆地摊之类的临时性工作。此外，就业者受教育程度较低，使得拉美国家的人口结构优势，难以转化为人力结构优势，高级劳动力严重不足，初级劳动力相对过剩。再加上缺乏公平有效的人才政策，导致一些高技术人才外流，使得拉美国家技术附加值较高的企业进一步陷入“劳工荒”，而许多低端劳工“无所事事”。如墨西哥每年流失到美国的高技术人才就高达12万人。

图2 拉美劳动年龄人口所占比重及依存比率变化趋势

（三）错失危机调整的政策窗口

20世纪70年代，两次石油危机的爆发，使拉美国家的国际收支急剧恶化，1982年债务危机的爆发使20世纪80年代成为拉美“失去的十年”。在此期间，拉美国家经济稳定政策上的一系列失误又错失了危机调整机遇。一是急速的市场开放政策，造成大批制造业企业破产，使自80年代开始的“去工业化”现象进一步加剧，由此导致失业与社会贫困现象更加突出。二是调整产业结构的指导思想不明确，只是笼统地提出“发挥比较优势”，具体表现为南美洲国家以自然资源产业为重点，墨西哥、中美洲国家以客户工业为中心。但是，前者易受初级产品价格涨跌、后者易受美国经济周期等外部因素的冲击。三是固定汇率制导致货币升值，生产性进口投入的减少和投资的萎缩，使债务危机演化为更深重的经济危机。

三、多重政策组合：21世纪经济转型的新动力

（一）宏观经济政策再调整

随着世纪之交拉美左翼在政治舞台的崛起，新自由主义明显退潮，各国纷纷对宏观经济政策进行转型后的再调整。这种调整大致可分为三类：一是以委内瑞拉、厄瓜多尔和玻利维亚为代表的“激进”型政府，通过油气资源的国有化重新加强国家对经济的控制力。二是以巴西和阿根廷等为代表的“温和”型政府，强调通过公共政策手段进行调整，促进经济增长，纠正社会领域的严重失衡。第三，即便那些不是左翼当政的国家，经济政策调整的幅度也不小，尤其表现在利用反周期宏观经济政策“熨平”经济波动的能力上。实际上，拉美国家能够平稳度过2008年金融危机，并在2010年和2011年分别实现6%和4.3%的增长，说明宏观政策的有效调整正在帮助该地区摆脱“中等收入陷阱”（智利已经于2013年被世界银行列为高收入国家），走上持续稳定发展之路。

表2  2003～2009年拉美地区主要经济指标

（二）收入分配政策见成效

为了解决贫富差距过大与贫困化的问题，拉美国家近年来对收入分配制度的改革集中于“提低”和“扩中”，即为低收入阶层提供基本保障、扩大中等收入阶层的规模。“提低”体现在：一是对社保制度进行私有化改革，将财政负担转嫁给雇主和雇员，切断了国家财政通向社保制度的通道，同时养老基金的资本化运作则为资本市场和宏观经济带来了正外部性。二是对传统的“碎片化”社保制度进行整合，建立相对统一的社会保障计划，在一定程度上消除了原体制下养老金条块分割带来的待遇差别和分配不公问题，提高了制度的便携性。三是弥补教育和社会保障领域的欠账。如，巴西政府利用新发现大油田的机遇，将其作为国有企业进行管理，并对企业赢利固定提取较大比例上交财政，专项用于支持基础教育和培训，显著增加了政府对人力资源开发的投入。巴西政府还将税收的30%左右用于社会保障支出，逐步构建起一个比较完善的基本社会保障托底机制，成为减少中低收入阶层居民开支并变相增加其收入的长效机制。在“扩中”方面，关于拉美的所有研究都显示，该地区中间阶层规模有所扩大。1997-2007年拉美中间阶层家庭增加了5600万个，人口达到约1.8亿。扩大的原因包括经济增长、贫困率下降、生育率降低、妇女就业增多等。

（三）城市治理政策创新路

以巴西为例，近十年来在经济增长速度加快、政府财力增加的前提下，巴西对贫民窟采取了分类管理、逐步缓解的思路，主要采取了三种办法：一是对于治安、就业、收入等情况相对较好的贫民窟，加大政府财政投入力度，改善道路交通等基础设施，完善公共服务，鼓励插花开发建设商品房并优化生活环境，促使贫民窟尽快得到改造直至消失，鼓励其居民尽快融入当地社会；二是对于治安形势不佳但是相对可控的贫民窟，增加派驻入区警察，依靠区内居民共同维护治安环境，相应逐步增加公共服务供给，扩大参与区外就业的渠道，逐步增加居民收入；三是对于少数受到毒枭等势力强力控制的贫民窟，先明确宣示若不进行改变将派出政府武装力量进行强行控制，也就是在策略上采取提前放风和发出通告的办法，给黑恶势力留出主动收敛、改善以及退出的时间和空间，避免简单地直接采取正面的武装冲突。现在看来，这样的做法已经在一些城市见到成效。

四、结论

通过对拉美国家40余年的转型梳理，我们认为值得吸取的转型教训主要有以下三点：一是当一种经济增长方式的动力趋于递减时，往往会出现结构性失衡的信号，这时应该“未雨绸缪”，适时增强新的增长动力和经济活力，否则当社会危机到来时再被迫“转方式”则代价高昂。二是要重视对分配制度的改进，避免出现阶层固化和收入差距过分拉大。一旦社会中大多数青年对未来充满了焦虑感、对社会不公充满了忿恨情绪、对通过自身努力实现阶层跃迁丧失了希望的话，社会动荡就可能接踵而至。第三，中国也同样面临“拉美陷阱”中的“权贵资本主义”的威胁。渐进式改革的最大问题是培育了一批利益集团，他们从现有半行政半市场化的模式中获益颇丰，从而会阻挠下一步的改革。如果政府不能克服来自既得利益集团的阻力，实现从既得利益集团向社会大众的福利转移的话，那么实现经济增长模式的转变就可能沦为镜花水月。