低碳发展是一种以低耗能、低污染、低排放为特征的可持续发展模式，低碳发展并不是一个简单的技术或机制问题，更多的是一种经济发展方式转变的问题。而经济发展方式转变的核心就是产业结构优化的问题。因此，本文分析了符合低碳发展的产业结构优化的重要性和战略思路，并在此基础上，提出了政策建议。

一、低碳发展下产业结构优化的重要性

随着改革开放的深入，我国的经济和社会都发生了天翻地覆的变化，GDP总量从1978年的3645.2亿元（当年价）快速增长到2012年的518942.1亿元（当年价），年均实际增速为9.83%，GDP总量从世界排名第15跃居为世界第二。我国的钢铁产量、煤炭产量、水泥产量、发电量、玻璃产量均成为世界第一。

但是，无论是经济增长方式，还是工业化进程中的产业布局和结构，都存在着过分依赖资源、资本、环境的投入，而自主创新技术和人力资本的作用不足等问题。同样不能忽视的是，一方面，中国经济快速发展的代价十分沉重，同样是在这35年间，中国的能源消费、二氧化碳排放快速攀升至全球第一，对能源安全和环境容量提出了严峻的挑战。另一方面，我国经济面临着一系列挑战，突出表现在：可持续发展能力不强，资源环境压力加大，面临着应对气候变化的新挑战，产业结构不合理，自主创新能力不足，传统的低成本比较优势明显削弱，亟待形成新的优势。

在这一背景下，中国发展低碳经济，实现低碳发展已经不再是一种可有可无的发展理念，而是一种带有强制性的需求。低碳发展作为一种新型的经济发展模式，符合经济可持续发展的要求，为我国产业结构的优化升级和转型提供了一条有效的途径。

二、低碳发展下产业结构优化战略

1、多层次的实现产业结构的优化调整

第一、实现产业结构在区域层面的优化调整。结合我国区域资源禀赋和主体功能区规划，打破传统行政区域的限制，建立经济主体功能区。在区域层面减少重复建设、无序竞争，实现区域特色鲜明的协调合理的分工体系。第二、实现产业结构在产业间层面的优化调整。其一，要加快改造提升传统产业，加速和扶持发展战略性新兴产业，兼顾发展前沿战略产业。在充分发挥市场配置资源的决定性作用的同时，加强国家的产业政策引导，积极推动产业结构的调整。其二，加快淘汰落后产能。加快钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业的产能淘汰力度，完善落后产能退出机制，鼓励各地区制定更严格的能耗和排放标准。其三，大力发展服务业。努力实现提高服务业比重、提升服务业水平、推进服务业改革开放、提高服务业吸纳就业能力等发展目标，构建结构优化、水平先进、开放共赢、优势互补的服务业发展格局。其四，要努力提升出口产品附加值，促进出口产品从组装加工为主向研发、设计等价值链高端延伸。要大力发展服务外包，提高服务贸易的技术含量和附加值，建立健全服务贸易体系，有序推进服务业市场开放，带动国内服务业竞争力提升。第三、实现产业结构在产业内部层面的优化调整。事实上，引导产业之间发展变化的是来自消费者的需求。这种需求通过产业与产业之间的关联又形成了对不同中间产品和投入品的进一步引致需求。在一个理想的市场经济中，这种需求的传递能够引导企业和产业自发的调整，因而产业内部的协调不需人为干预。但是现实中有很多阻碍市场经济重复发挥作用的因素，诸如垄断、信息阻滞等问题，因此，消除这些问题，使得供给与需求能够相互匹配，从而达到产业内部层面的合理化和协调化的优化调整。

2、加快推动产业结构转型升级和高度化

我国产业的规模扩张并没有带来相应的技术、结构和其他方面的升级，大多仅是原有生产方式的重复和复制，这种现象导致产业结构低度化的现象。而大多数已经走向低碳发展的国家实践证明，降低碳排放不能回避的一个问题就是通过技术进步和对原有产业和产业结构的改造，或者降低高碳产业的比例和比重，使产业结构向第三产业等低碳产业倾斜，或者对原有的产业进行技术和生产方式的革新，降低其碳排放强度。从历史经验来看，这两种方式并不矛盾，而且通常是同时发挥作用。但是不管方式如何，以低碳的视角来看，就是产业结构中低碳比例增加而高碳比例减少，而这一目标最终只能通过产业结构的高度化来实现。

3、激励促进低碳产业充分发展

除了对传统产业进行改造和增加低碳排放产业的比重之外，有很多产业和行业无可避免的有较高的碳排放，如矿产资源开采、火力发电、冶金和一些化工行业等等。这些产业的低碳发展需要有专门从事碳减排的生产性服务，以避免减排上的规模不经济。同时在低碳经济实现的过程中，减碳、降碳所不可或缺的设备、技术、指导和服务也需要有专门的企业来提供，这就形成了低碳产业。

从经济层面来看，低碳发展的实现依赖于社会中有足够多的低碳产品和低碳技术供给。而任何一种产品的持续有效供给都来自于这种产品的产业化。在这个意义上来说，低碳产品和低碳技术的产业化是低碳经济发展的关键。在市场经济条件下，也只有实现了产业化低碳产品和技术才能脱离政府的支持而自然地生存在市场经济中，整个社会生产方式和发展方式的低碳化才能够持续，低碳社会和低碳经济方能在此基础之上可持续地发展。

三、低碳发展下产业结构优化的政策建议

1、转变政府职能，促进低碳发展的产业结构优化

第一，制定法律法规明确政府在产业发展中的“可为与不可为”，减少干预市场，做好低碳发展下产业结构优化的“裁判员”。第二，建立区域低碳发展和产业结构优化的评价体系，将各省低碳发展、经济发展质量和产业结构优化作为政绩的考核指标，做好低碳发展下产业结构优化的“评审员”。第三，针对6类高耗能行业，对限制类、淘汰类的企业实行差别电价政策，对能源消耗超过能耗电耗限额标准的实行惩罚性电价，做好低碳发展下产业结构优化的“处罚员”。

2、调整现有财政政策，引导低碳发展的产业结构优化

从财政收入政策来看，主要手段是税收手段。具体来看，第一，调整征税原则，更加注重效率和公平兼顾的原则。税收体系改革应当根据企业的实际情况有计划、有步骤、有针对性地实施，使企业有时间进行有利于碳减排的改造或交易，从而真正实现税收促进低碳发展的目的。第二，调整现有税收体系，使其更加有利于低碳发展。在所得税上，对于企业符合条件的环境保护、节能减排项目的所得实行免征、减征所得税，企业购置用于环境保护、节能减排等设备的投资额，按一定比例抵扣税收。在营业税上，对节能减排和环保技术的转让免征营业税。在进出口税方面，对重点“两高一资”（高耗能、高污染、资源性）产品征收出口关税，减免节能环保设备的进口关税。第三，实施环境税收政策，引导中国产业结构优化的低碳发展。

从财政支出政策来看，第一，逐步探索建立低碳预算。碳预算就不是一个简单的碳减排的计划或规划，而是将社会经济活动全面纳入了碳减排定量管理过程，使低碳发展融入到经济发展和财政预算总体规划中。第二，加快实施低碳采购政策。通过建立政府低碳采购目录等措施使政府采购应多向低碳产品和使用低碳技术的产品倾斜。第三，充分运用财政补贴方式，鼓励企业发展低碳经济，支持节能产品的推广和使用，鼓励节能环保产品的使用和消费。

3、创新土地政策，服务低碳发展下的产业结构优化

第一，产业用地管理从粗放走向精细、从单纯走向综合。其一，国土部门与发改委、规划、环保等相关部门共同建立用地联动机制，对产业项目用地实施全程管理，强化预审及合同履约监管。其二，建立工业区和工业项目后评估机制，根据评估结果建立奖惩机制，引导产业和企业自主调整产业结构。其三，建立退出机制，在出让合同或租赁合同中增加限制性条款，明确规定企业生命周期结束后，由政府或园区按约定价格回购。其四，对“两高一资”和低效、过剩产能的企业采用土地经济手段，征收高比例的土地使用税。第二，细化土地供应的差别化管理。一方面，建议在现有产业用地分类的基础上，根据低碳发展的要求，根据各类产业用地的单位面积能耗和碳排放等指标对产业用地类型进行细分。另一方面，在用地细分的基础上，实行差别化精细管理。对于符合低碳发展的用地，按照地块所在位置公布的工业用地地价设定起价。对于不符合低碳发展但仍允许投资的产业用地，按照地块所处区位市场竞争价格设定起价。同时支持对信息服务、软件开发等容积率较高的创新型工业用地需求。

4、建立以政策性贷款为导向的低碳产业金融支持体系

发展碳金融，积极开发服务于节约能源和减少碳排放的各种金融制度安排和金融交易活动，创新开发各类金融产品，包括以碳排放权的期货、期权为代表的金融衍生产品的交易和投资，低碳项目开发的投融资以及其他相关的金融中介活动。

5、培育和构建促进低碳技术创新机制

首先，政府可以通过推介、担保等方式引导多种主体投资低碳技术创新，特别是新能源、可再生能源以及各种减排技术的研发，形成投资的多元化以保证投资的充足性和持续性；其次，促使企业与各类大专院校和科研机构的联合与合作，将企业对技术创新的需求直接向后传递，并实现资源共享；再次，通过孵化器、科技产业园等形式将扶持性的政策落到实处，使企业的创新行为得到支持的激励和支持，保证企业进行低碳技术创新的积极性。同时也鼓励支持企业建设国家（地方）工程实验室、企业技术中心等创新平台，支持企业加大自主研发投入力度。