摘要：随着我国城市化进程的不断推进，地方基础建设的投入不断加大，而我国分税制后的地方财权与事权也不匹配，导致很多地方入不敷出。但是由于我国预算法禁止地方政府举债，因此，地方政府不得不绕道行举债之实。尤其是金融危机之后国家刺激经济计划的实施，导致地方政府盲目扩大投资，加剧地方债务风险。随着地方债务还债高峰的到来，地方债务危机的多米诺骨牌效应一旦发生，将不可避免地影响中国正在进行的经济转型。正确认识地方债务对我国经济转型的影响，并采取积极的应对对策是非常重要的。

关键词：地方债务  分税制  债务危机 经济转型

　　近些年来，随着城市化的不断推进，地方政府为了增加基础设施投入，更快地推动经济社会发展，纷纷走上了举债的道路。加上2008年危机后4万亿投资的刺激导致地方政府大上项目，使得地方债务负债率迅速攀升。地方政府债务在推动地方经济发展中发挥了积极的作用，但也带来了较大的债务风险，尤其是当前我国经济处于转型时期，过高的地方债务或将影响我国的经济转型。

一、我国地方债务的现状

   根据国家审计署的审计报告，我国目前的地方债务具有以下一些特点：

  1.债务总体规模较大，增速较快

　　根据审计署对全国31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属392个市本级、2779个县级地方政府的全部政府性债务情况进行审计，截至2010年，我国地方政府债务余额107174.91亿元。而2010年我国的GDP为39.8万亿，地方债务超过GDP的1/4，更是远远超过2010年全国财政收入8.3万元的水平。被审计的全国2779个县仅54个县级政府无负债。但是，审计署审计的仅仅是省、市、县三级政府性债务余额，而乡镇政府的债务余额是多少，目前还没有具体数据。除此之外，还有村级债务，他们一旦偿还不起，政府也不能袖手旁观。因此，我国目前的政府债务余额绝对不仅仅是目前公布的10.7万亿元。债务总额的51.15%是2008 年前积累的债务，2009 年受4万亿的刺激，地方债务余额增长了61.92%，2010 年再增长18.86%，算是近些年的新低点，但是整体债务规模增速快于地方财力增速。

 2.隐性债务难于监管和控制，债务风险有显性化趋势

　　由于我国的预算法禁止地方政府举债，所以地方政府大都绕过这一约束，使得地方政府的大部分负债处于隐性状态。主要是地方政府担保或地方政府通过融资平台的贷款。央行报告显示，2010 年，地方融资平台贷款继续保持快速增长， 贷款余额占同期一般贷款的比重仍然较高，部分地方融资平台运作不够规范， 在经济结构调整步伐加快的背景下出现损失的可能性加大。此外，地方政府在社会保障资金和住房公积金等方面存在的欠账，以及村镇债务等隐性负债问题，都增加了财政风险。而且很多债务所属部门为公共事业单位，盈利能力普遍较弱，地方财政收入跟不上加大了这些隐性债务的风险性。

3.债务偿还对土地依赖严重，债务借新还旧率较高

　　这次审计显示地方政府负有偿还责任的债务余额67109.51亿元，担保责任的23369.74亿元，可能承担一定救助责任的16695.66亿元。而承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，也就是37.9％的政府负有偿还责任债务，需要地方政府用土地收入来偿还。而且，很多地方债务都属于事业性单位债务，盈利能力较弱，导致借新还旧率较高。

二、我国地方债务过高的原因

 1.分税制后带来的财权和事权不对等

　　我国财政体制在1994年分税制改革之后，财政收入的集中度大幅提高，分税制前中央财政比重在22％左右，而目前却占到了55％左右。但是与此相对应的中央与地方的事权科学划分没有能很好的实现，大量事权下沉，地方财政刚性支出项目不断增多，形成事权与财权不匹配的状态。尤其是随着我国城镇化的迅猛发展，各地方政府在“经营城市”理念地指导下，地方基础设施建设投入幅度不断加大，而在现有投融资体制下，城市建设投入主要依靠政府，在财政拨款较为有限的情况下，资金筹集主要依赖融资渠道。而地方政府不允许发行公债，地方政府缺乏必要的正规融资渠道，只得成立融资平台进行举债。这导致地方政府融资平台贷款余额占地方财政收入之比2008年是1.13倍，而2009年达到1.7倍之多。

2.不合理的政绩考核制度引发投资冲动

　　目前对政府官员的政绩考核中通常包含生产总值、财政收入、固定资产投资、工业增加值及居民人均可支配收入等指标，未将债务数额及风险情况纳入考核范围。这种考核具有明显地“重视资金投入、轻视效益评价”，这就决定了地方政府在融资决策时优先考虑的是举债，而很少考虑债务风险和项目效率。有些地方政府主要领导为了“政绩”搞一些脱离客观实际的“达标”、“升级”活动，以及兴建标志性广场和豪华的办公场所等等，导致地方债务的“雪球‘越滚越大。而地方官员的任职又实行轮换制，一任领导干满一届至两届后往往将债务留给下任政府，形成“前人借钱、后人还债”的现象，而下届政府在无法化解上届政府留下的债务风险时，为了彰显政绩，不顾财政压力和债务风险，又重新铺开建设摊子，结果导致地方债务不断延续和膨胀。

 3.缺乏严格监管，纵容地方过度举债

　　在管理基础工作方面，目前政府性债务的统计、反映、计量体系还没有建立，决策层对债务的整体情况很难把握，因此，缺乏对地方债务的严格监管。在管理机构和制度方面，地方政府没有规定政府性债务的扎口管理部门，也未对举债程序、规模、方式和化债机制等出台相应的规章制度。在监督体系方面，人大、政府等相关部门还未对政府性债务从防范财政和金融风险的高度来实施监管，地方政府的债务体系尚未建立常态监督机制。地方人大及其常委会对本级政府为推动经济发展而筹措资金及开展重大项目建设等系列行为的恰当性及风险等，尚未进行有效而系统的监督。长期以来，由于我国对各级政府债务缺乏统一规范的科学管理，各级政府有关职能部门在举债问题上各自为政，四面出击，只管借债，不考虑还钱，从而使政府债务在很大程度上处于失控状态。

4.预算约束和银行盈利模式客观助推地方举债

　　由于我国的预算法不容许地方政府举债，而各地在城市化进程中基础设施投入较大，而地方财力远远无法与之匹配，唯有依赖各类城投公司举债或者寻求外部融资，而有政府背景的融资平台无疑成了银行放贷的“优质客户”，大量银行贷款流入政府融资平台，这便造成了4万亿刺激计划启动后，各地在2009年出现政府性债务增量大、增速快的状况，虽然目前中央已经限制资金向融资平台的流入，但是银行贷款仍然是地方政府筹资的主要渠道。而我国目前银行业本身仍高度依赖利息差的盈利模式，在货币供应泛滥的背景下，客观上也给地方政府融资平台的融资创造了便利条件。

三、过高地方债务对经济转型的影响

1.过高地方债务“绑架”房价，影响经济结构调整

　　过高地方债务使得地方政府不得不严重依赖土地收入来偿还。这次审计报告也坦言部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。从官方数据中可以获知，在过去的几年中，地方土地收入连年上涨，2007年全国土地出让收入近13000亿元，2008年受房地产市场低迷影响，全国土地出让收入缩水，但仍然维持在9600亿元的高水平上，2009年攀升至1.6万亿元，2010年更是大幅上升到2.7万亿元。土地价格的居高不下，必然导致房价无法下行。而高房价对扩大内需必然会产生严重的挤出效应，使得大量居民和社会资本沉淀到房地产上，不仅导致居民的当前消费能力的全面下降，而且由于长期房贷的压力还导致居民的未来消费能力也严重萎缩，最终必将影响经济结构调整。

2.过高地方债务成为加息障碍，阻碍经济结构调整

　　在全部10.7亿元地方债务中，风险较大的融资平台公司的政府性债务余额为49710.68亿元，占全国地方政府性债务余额的46.38%。地方政府负有偿还责任的债务率52.25%，加上负有担保责任的或有债务后为70.45%。加息将恶化资产质量，促使坏账增加，增加地方政府抵触心理。同时，加息导致地方债务出现危机直接给银行带来极大风险，因此，央行在屡次调高准备金率抑制通胀而不考虑加息不能不说也是对此有所顾忌的。但是，在通货膨胀继续蔓延下的低利息，是非常不利于经济结构的调整。而且过度使用准备金率这样的量化工具会吸收过多的流动性，给银行业带来种种问题。

3.地方债务成为引发经济危机的潜在因素，影响经济结构调整

　　从国际惯例来说,政府的债务余额应该低于GDP总额的20%,按去年39.8万亿经济总量计算,目前10.7万亿债务余额已超过这一标准,这会对未来中国的财政政策及货币政策产生深远的影响。根据审计署对地方债务的审计可以看出，第一波地方融资平台债务暴涨出现在2008年下半年之后，10.7万亿地方政府负债中，短期和中期债务占了一半，2011-2013年到期偿还的债务分别占总额的24.49%、17.17%和11.37%，合计约占53%，对于地方偿债能力是个极大考验。在未来两年，正赶上地方政府换届，“本届借钱下任还、借了新钱还旧钱”也将浮出水面，加剧地方融资平台风险。另外，当前通货膨胀压力不断增大，使得房地产市场发展面临调整，多米诺骨牌效应将使得地方债务风险暴露出来。而“十二五”期间是我国经济结构调整的关键时期，一旦地方债务风险发生，将会严重影响“十二五”期间的经济结构调整。

四、解决地方债务的相关对策建议

　　要想解决地方债务问题，所有措施无非归结为开源和节流问题，建议从以下几个方面考虑：

 1.加快发展地方实体经济，改变土地财政状况

　　地方债务的根本问题是地方的入不敷出，因此发展地方实体经济尤为重要。从这次审计署的资料可以看出，越是经济发达地区的地方债务状况越好，经济不发达的中西部地区债务风险更大。而在目前不合理的分税制下，地方政府最重要的就是要加快发展地方的实体经济，积极发展地方产业，吸引优秀人才支援地方经济发展，依靠科技进步促进地方经济发展，只要这样才能不断增强地方政府的财力，实现当地经济的可持续发展，改变依赖土地财政的不可持续做法。

 2.改革税收体制，开征房产税

　　针对当前中央和地方在财权和事权上的不匹配，建议改革完善中国的财税体制，平衡地方政府事权和财权，降低地方政府对外部融资的依赖性。自上而下优化各级财政分配关系，合理配置财政资源。在改革税制的同时，以人均居住面积为标准征收房产税，这样既可以为地方政府获得一定的收入，同时也可转变地方政府以土地出让金作为收入的唯一来源、不断推高房价的行为。

 3.改革官员政绩考核体制，重视债务风险考核

　　地方政府官员的政绩考核要改变重视投资轻视效益的做法，要在目前对GDP这类衡量经济发展水平和速度的指标之外，设立包括老百姓满意度等的综合指标，设立反映投入产出的经济效益指标，尤其是要将土地、环境等引入成本，用全成本除以GDP，得到尽量完整的单位投入收益的量化指标。以遏制地方政府不加论证地对项目过分投资的冲动。再就是将地方政府的负债率及债务风险作为一项重要考量标准。

 4.加强地方债监管，建立地方债预警体系

　　建立规范充分的地方政府债务信息公开披露制度，地方政府不仅要定期向上级政府和当地人大汇报，还要通过新闻媒体向社会公众披露。应尽快建立地方政府债务风险预警指标体系，这些指标应主要包括地方财政自给率、地方财政可用财力比例、债务依存度、债务负担率、债务偿债率、内外债比率，以及借新还旧债务额占债务总额比重等等。

  5.允许地方适度举债，满足经济发展需求

　　在摸清地方债务之后，我们要有效化解地方债务风险，可以允许地方适度举债。适度举债对于地方经济发展具有一定的积极作用，也是投融资体制改革的发展趋势，建议在严格地方政府举债资格条件、完善偿债机制的基础上，通过修改《预算法》，建立诸如发行地方市政债券等合法的融资渠道，以满足地方经济发展的需要。

国家信息中心经济预测部  邹士年

发表于：宏观经济管理，2011年9月