党的十八大报告提出，要大力促进教育公平，让每个孩子都能成为有用之才。总的来说，我国教育公平取得的重要进展。到2011年底，全国所有县级行政单位全面普及九年义务教育。2012年，我国高中阶段教育毛入学率达到85%，对提高国民素质具有特殊意义。从世界范围看，我国教育发展水平处于中等收入国家前列，与发达国家教育发展差距明显缩小，呈现不断上升的良好态势。但是，我国教育公平仍面临的不少困难和问题，主要表现在城乡、区域、校际、群体“四大教育差距”方面。世界各国都把公共教育支出作为促进社会公平的重要手段之一，在多年的发展中形成了各具特色的公共教育支出制度。深入研究其特点，对于加快发展我国教育事业，提高教育均衡化水平具有借鉴意义。

一、我国教育公平面临的困难和问题

1、农村教育仍然薄弱

长期以来，受城乡二元结构的影响，我国农村教育相对落后。近年来国家将教育经费向农村倾斜，特别是将农村义务教育全面纳入财政保障范围，但根本改变农村教育的落后面貌还需要较长的时间，面临不少实际困难。主要表现在：经费投入不足，2011年，普通小学生均公共财政预算事业费支出农村与城市（含县城）相差近700元；普通初中农村与城市（含县城）相差近900元。办学条件差，吸引优秀教师困难。

2、中西部地区教育发展相对滞后

由于自然条件、历史因素等，我国东中西部地区经济社会发展水平相差悬殊。受此影响，2011年，普通小学、初中生均公共财政预算公用经费支出，最高省份超出最低省份9倍左右。近几年来，东部经济发达地区已经基本普及从学前到高中阶段的教育，而在中西部欠发达省区，尤其是边远、贫困以及少数民族地区，义务教育控制辍学率的任务还十分艰巨。普惠性幼儿园偏少，入园难仍然存在。当前，不同地区间教育差距一个比较突出的问题是农村孩子上重点大学比例偏低。经过多年的努力，东中西部高考录取率差距已经不大，但总的来说，农村特别是中西部农村孩子上重点大学的比例偏低。

3、不同义务教育学校间水平相差较大

过去很长一段时间，为了有效利用有限的教育经费，我国实行重点学校制度，建设了一批实力强、声誉高的重点学校。近年来，国家大力推进义务教育均衡发展，取消重点校制度，切实改造薄弱学校，但是重点校长期积累的名牌效应仍然存在，学校之间的差距短期内很难完全改变。

4、特殊群体教育保障水平还不高

目前，一些特殊群体受教育的条件还不足，对他们的关爱还不够。

以上这四方面问题的存在，既有整个经济社会发展的影响，也有教育自身改革发展的原因；既有历史积累的老问题，也有新形势带来的新情况。新老矛盾叠加，各种因素交织。总之，在我国促进教育公平任重道远。

二、促进教育公平的国际经验借鉴

1、OECD国家教育经费主要来自公共部门

从OECD国家的教育经费来源结构看，公共部门占77%，私人部门占领23%，在总的教育支出中，公共支出仍是绝对大头，不过近年来非公共部门的教育支出不断上升。上个世纪90年代，大多数OECD国家公共教育支出增速都超过GDP增速，使得公共教育支出占GDP比重从5.2%上升到了5.8%。从基础教育与高等教育分配比例看，2000年OECD国家用于中小学教育的公共支出占GDP的3.4%（私人支出为0.3%），高等教育公共支出占GDP的1%（私人支出为0.3%），其他教育服务的公共支出占GDP的0.4%。

2、英国形成较为完善的公共教育支出制度，合理确定中央政府和地方政府职责

目前，英国形成了较为完善的公共教育支出制度，明确区分中央政府和地方政府承担的公共教育支出经费比例，形成了较为科学合理的公共教育资金投入机制。中央政府自1902年起在义务教育的总开支中占到50%的份额，其余部分由地方政府主要以税收的形式来弥补，学费与捐赠仅占到8%左右。1965年以后，中央政府负担升至60%，地方税收和学费与捐赠分别降至36%和4%，但公共教育支出始终占GDP的5%左右。

英国的教育行政系统是由中央教育行政部门和地方教育行政部门组成。中央教育行政部门为国家教育部，直接受教育大臣领导。地方教育行政部门主要为市、郡教育局。而且，中央政府和地方政府职责定位清晰，中央政府承担了教育方针、课程计划、学校标准、教师标准及部分办学经费等内容，而具体培养目标、服务方向、基本规模、部分课程、校长任免及部分小学的办学经费则由地方教育局负责。公共教育支出主要依赖于中央政府承担，在一定程度上减轻了地方政府的公共教育支出压力，也形成了较为稳定的公共教育支出制度。经过英国政府多年来的教育改革，目前英国的教育行政管理体制形成了中央集权和地方分权相结合的基本格局。同时，英国的公共教育由初等教育不断向中、高等教育和民办学校延伸。

3、美国更注重向欠发达地区倾斜

美国在促进义务教育公平性方面的主要做法有：（1）联邦政府的教育支出主要投向欠发达地区。（2）制定各学区最低生均教育经费标准。（3）发行州及地方政府公债，用于改善一些中小学校的教育基础设施。（4）各州将教育经费的增量主要投向更困难的学校。（5）采取“有计划的”学生分配制度，保证各学校在学生生源上的平等性。

美国各州政府为保证义务教育投入在各校之间的公平性，往往制定了各学区最低生均公共教育经费的标准。但因为有些学校拥有更多的资源，而另一些学校可能需要更多的资金投入，经费支出上的均等化，有时并不能保证服务质量上的均等化。比如位于穷人区的学校，在筹集经费修缮旧校舍及支付一些必要的但并非预算范围内的运营费用时，往往不能象位于富人区的学校那样，轻而易举地从当地社区募集到必要的资金，其结果可能会造成这些学校设备不能及时更新，教师得不到必要的培训或教室过于拥挤，造成有家庭支出能力的学生选择转学，留下都是来自低收入家庭的学生。为解决这类问题，美国各级政府在过去十年内共发行了115亿美元的州政府公债及230亿美元的地方政府公债，用于改善一些学校的教育基础设施（包括修缮现有校舍及扩建新校舍）。

但发行公债只能用于学校的基建而不能用于其它项目的支出。为消除“富校”与“穷校”之间的差距，美国各州政府还采取了将教育经费的增量主要投向更困难学校的做法。如马里兰州最近实施了一个六年计划，将学校年度经费增加到13亿美元（在现有基础上增长35%）。这些新增加的资金主要优先投向那些穷学生居多的学区，比如Baltimore市就是这一计划最主要的受益地区，来自州政府的援助资金将使其生均教育支出从每学生6073美元增加到11381美元。

此外，考虑到影响受教育公平性的一个主要障碍是多数低收入家庭的子女集中在几个学校就学（因为这往往使这些学校竞争力减弱，加剧“穷校更穷”的局面），因此，美国许多学区都采取了“有计划的”学生分配制度，即根据每个学生父母受教育程度、种族背景、住宅区的环境等，将不同家庭背景的孩子进行“混合分配”，从而尽量避免富校与穷校的分化而造成受教育的“起点不公”。实践证明，来自低收入家庭的学生在“混合型”学校中，往往取得更好的学习成绩，而学校本身也运转良好。例如，自1993年起，最先尝试这一学生择校制度的威斯康星州La Crosse的两所高中，学校的综合考试成绩明显提高。

三、启示与建议

1、通过立法明确中央和省两级政府责任

目前各级政府间的教育支出结构为:基础教育投资以地方政府为主，中央和省级通过转移专项基金形式进行补助;高等教育实行中央和省两级管理，以省为主的体制。但是，各级政府的责任没有法定财力加以保障，对教育的支出主要依靠本地财源。

各国都将政府公共教育投入增长的目标写入有关的法律规定，向国民作出公开承诺。如日本在教育财政方面，颁布有《义务教育国库负担法》、《市镇村立学校教职员工资负担法》、《日本私立学校振兴财团法》等法律，将教育财政制度纳入法制轨道。此外，公共教育投资的回报，可能会有一个“时滞”，因此需要政府“高瞻远瞩”，根据未来社会经济发展的需要，制定立足中长期的教育发展投资规划。建议我国政府也应逐步将教育投资规划纳入法制化轨道，并在每一个五年规划中规定政府公共教育费增长的量化目标，保证其逐步增长。

必须从法律层面明确划分中央和省级政府在公共教育上的法定投入责任，通过建立对省级政府的全省教育支出占GDP比重的考核机制以从制度上保证公共教育经费的稳定投入，并通过多种方式鼓励社会和个人的投资和支持，形成政府主导、社会广泛参与的多元投入格局。

2、保障公共经费对基础教育的供给是确保低收入人群享受公平教育的前提

不仅在美国等发达国家，就是印度等发展中国家，公共经费均占义务教育投资总额的85%-90%左右。义务教育应由政府兴办，其经费由政府公共经费承担，是国际通行的做法，这已是被教育经济学理论以及各国实际经验证明是最能兼顾公平与效率的做法，只有这样，才能实现基础教育投资社会效益的最大化，并切实保证每一适龄儿童获得接受义务教育的平等机会。

3、调整政府间财权事权格局是使落后地区享受均等义务教育的重要手段

法国、日本等国在19世纪末也曾将义务教育投资的责任主要让基层地方政府承担。这种低重心的财政负担机制往往导致基层地方财政“事权过多、财权不足”并因各地财力的差异而影响义务教育的真正普及。为解决这一问题，后来各国都加大了中央和州、省一级地方政府的投资责任，使政府投资重心适度上移。如日本通过采取国库负担制度、国库补助制度以及地方交付税制等，解决了经济落后地区教育经费不足的问题，保证了义务教育制度的落实。参照各国经验，我国也应适时调整中央与地方财政负担比例，并建立起有效的政府财政转移支付制度，帮助经济落后地区具备兴办义务教育的足够财力，从而保证义务教育在地区间获得较为均衡的发展。

4、关注落后地区和弱势群体受教育的公平性