一、存在的主要问题

（一）生猪价格周期性大起大落。综合媒体报道，近年来，我国生猪价格波动周期越来越短，从5年前的3年半一个周期，变化为近年的1年一个周期，多数生猪养殖者对剧烈波动的生猪行情无所适从，养猪亏损的业主比比皆是。今年春节过后，生猪价格持续下跌，根据国家发改委统计数据，截至4月23日，全国生猪出场价格已经连续19周下降，累计下降幅度达31.11%；猪粮比价连续18周下降，连续15周处于6：1盈亏平衡线以下。全国猪肉价格甚至降到3年以来的最低点，养殖户进入深度亏损阶段，亏损程度已经到达15年来最严重。《中国经济时报》2013年4月12日报道，江西省余干县红城光业综合养殖有限公司董事长江少光表示，猪肉价波动太厉害了，2012年最高的时候每斤9.7-9.8元，之后每个月都在跌，2013年最低的时候卖到每斤5.9-6.1元。“同时饲料又一直在涨价，300多块钱一吨，我都亏死了。”“央视网”5月27日报道，商务部研究院研究员马宇表示，“猪周期”较长的时候可能是两三年，但有时候却是半年左右。这一次也差不多，前面几个月是急剧下降，“五一”期间全国生猪市场又突然出现上涨。虽然时间长短不一样，但每回的规律实际上是一样的，就是跌一段以后导致供应减少，然后在某一个时间点上供需矛盾突显出来，这个时候价格再往回升。近几年，饲料的基础价格一直随着物价指数稳步往上走，但是猪肉价格起伏波动非常大，猪肉成本与价格的两条曲线不吻合，周期不是完全一致的。《人民日报》5月11日报道，中国社科院农村发展研究所研究员李国祥表示，生猪是我国市场化程度比较高的大宗农产品，价格波动是正常的市场经济现象，也是产业转型升级的必经过程。但波动过大，就会猪贵伤民，猪贱伤农。

（二）低价进口猪肉冲击国内生猪业。财经评论人叶檀2013年6月7日在《南方人物周刊》上撰文称，美国猪企Smithfield表示，由于美国玉米市场的变化，该公司养猪成本为每千克1.37美元，而在中国则是每千克2.1美元以上。“中国广播网”3月30日报道，猪肉市场受到进口猪肉的冲击将越来越大。近日有消息称双汇集团将从宁波口岸集中进口大约3500吨美国冷冻带骨猪肉。虽然这个规模看上去并不大，但是目前国内已经生产过剩，如今再进口，而且价格还低于国内的毛猪价，这也被一些人认为是压跨养猪人的最后一根稻草。内江市畜牧食品局3月31日报告称，由于我国生猪养殖原料成本高、生产水平相对低、消费习惯等因素，导致我国生猪价格处于全球较高水平，据国家商务局发布的数据显示，2013年的进口到岸猪肉平均价格不足6元/斤，而我国按猪粮比价1：6.0的盈亏平衡点计算的活猪成本价在7.6元左右/斤，这样的价格差使得猪肉进口贸易具有非常大利润空间，造成了每年我国猪肉的大量进口和走私。

（三）补贴政策未能达到预期效果。一是中央政府和地方政府缺乏协调。国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所涂圣伟2013年9月11日撰文称，目前中央政府和地方政府在重要农产品价格调控上分级互动的良性局面仍没有形成，以生猪价格调控为例，当不少养猪大省生猪价格已进入三级响应一段时间，全国猪粮比价还未跌破6∶1；当全国处于三级响应范围时，一些养猪大省已进入一级响应一个多月，但中央政府却不能及时对这些省实施一级响应的补贴政策。二是补贴不能实际到位。《中国经济时报》2013年4月12日报道，江西万年县生猪养殖行业协会秘书长江作川表示，实行补贴政策对企业来说当然好，但怕就怕在不能实际到位。“听说养母猪对养殖户是有补助的，一头补100元左右。但截至目前，我还没拿到补助，也不知道去哪个部门申请领取补助。”

（四）价格调控机制仍存在重要缺陷。一是生猪价格调控预案不健全。国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所涂圣伟2013年9月11日撰文称，生猪调控预案仍以猪粮比价作为主要预警指标，已不能反映近年来人工成本、经营成本迅速上涨的现实。同时，新修订的生猪调控预案规定，当猪粮比价连续一段时间处于一个响应区域内，中央政府采取必要的调控措施，但这个连续时段不清晰，没有量化，具体操作的主动性不强。内江市畜牧食品局3月31日报告称，国家冻猪肉收贮政策的启动指针主要是全国平均猪粮比价低于1：6.0，粮食的价格以玉米价为标准；由于内江不是玉米主产地，玉米价格比全国玉米平均价格每斤要高出0.1元以上，导致内江的猪粮比价已处于1：6.0以下时，全国的猪粮比价还高于1：6.0，这就会出现国家启动调控政策时，内江的养猪行业也处于重度亏损。二是收储能力有限。涂圣伟称，政府收储吞吐力度较小，缓解生猪价格异常波动能力有限。目前政府冻猪肉全部冷库存储能力大约在60万吨左右，约占2011年猪肉产量的1.2%。内江市畜牧食品局3月31日报告称，从2009年以来的运行效果来看，冻猪肉收贮对市场调控的作用不是很显著；而收贮的冻猪肉在3个月后又将释放到市场上，这时，生猪价格正处于恢复期，从而影响了下一个生猪价格的正常波动周期。三是反周期的保护措施不完善。《中国经济时报》2013年4月12日报道，国务院发展研究中心农村部研究员谢扬表示，前几年的补贴经验表明，包括补助母猪、子猪、防病等都可继续坚持，但在周期上应有所调整。当前调控政策没有在反周期进行。此外，预警、预测的一些手段也要弥补。国务院发展研究中心农村部主任秦中春1月10日在《中国经济时报》表示，现行的调控机制存在的主要问题是，相对于调控生猪价格上涨，政府对调控生猪市场价格下跌的措施不完善。目前的调控手段以储备调控为核心，缺乏对生猪生产者在猪价过度下降后受到的损害提供直接补贴的保护措施，不能满足发展需要。由于猪肉属于鲜活农产品，本身难以储存，政府的储备能力也有限，难以通过储备吞吐调节价格，生产者受益非常有限。同时，调控的前提需要基于准确预测，而对未来预测是困难的。从调控需要解决的真正问题看，是保护生产者的基本收益，提高综合生产能力。因为在猪价上涨后，市场机制可以进行有效调节，猪价上涨的负担由全社会分担，而在猪价过度下降后，福利由全社会共享，损失却只能由生产者承担，生产发展难以持续，并造成市场周期性波动。从目前的猪肉市场调控机制看，在保护生产者的基本收益方面的措施基本是无力的。

二、分析原因

（一）生产端规模化信息化程度较低盲目安排生产。一是散户规模依然较大。《人民日报》2013年4月22日报道，四川仁寿县生态猪养殖示范基地养猪大户夏秀英表示，虽然养猪多年，规模也不断扩大，但对猪价的预期一直是“跟着感觉走”。在生猪市场闯荡多年，夏秀英对猪价的判断也只是“上半年降、下半年回升”。因此，前一年她家还特意补栏了20头母猪。这无疑加重了这一年的损失。《人民日报》5月11日报道，中国社科院农村发展研究所研究员李国祥表示，“猪周期”背后的深层次原因，是我国生猪养殖规模化、组织化和信息化程度较低。目前我国还有5000万左右养猪户，户均每年出栏生猪仅14头；合作社、龙头企业带动面还不够宽，大多养殖户还在依赖分散的市场信息来安排生产。二是部分大规模户试图利用“暴涨暴跌”谋利。《中国经济时报》2013年4月12日报道，国务院发展研究中心农村部研究员谢扬表示，这几年的补贴政策使得饲养规模投入比较大。而近几年猪肉价格经历的多次暴涨也刺激一些大规模户投产。2008年以来，猪肉价格暴涨暴跌已经历多个周期，这让一些大规模户认为，暴涨暴跌的现象是有利可图的，大型投资者也开始建立自己的规模养猪场。“现在，猪肉价格暴涨现象原因已不像前几年认为的‘单纯由于散户少了’，或是‘大家都不养猪了’等原因才导致价格上涨。”

（二）消费端受肉类食品安全事件等影响需求下降。《中国经济时报》2013年4月12日报道，江西万年县生猪养殖行业协会秘书长江作川表示，猪肉价格下跌一方面是因为产业饱和，另一方面是这两年肉类食品安全事件时而发生，消费相对少了。江西省余干县红城光业综合养殖有限公司董事长江少光表示，2013年的猪肉价格下跌与死猪事件和禽流感有关系。境内《金融时报》5月8日报道，2012年以来，全国生猪养殖规模持续扩大，而随着饮食习惯的转变，再加上团体消费需求大幅降低，生猪市场需求减少。与此同时，生猪存栏量却大幅上升，导致出栏量大增，生猪市场出现了供大于求的情形，产能过剩造成了猪肉卖出白菜价的后果。

（三）政府调控政策错位。一是政策着力点过于侧重生产端。马宇表示，政府政策是影响猪周期的一个主要因素。我们现在政策着力点是都在供应上，在生产上，而不是在需求和消费上，这样容易导致供应急剧上升或者下降，这是导致“猪周期”没法判断，或者大起大落的根源之一。比如母猪补贴，有些时候补，有些时候可能就不补，或者说有些时候到位的效果比较好，有些时候可能到位效果比较差，导致养猪户养猪就有别的因素在起作用。比如说我养一头母猪，或者说存栏多少，补我多少钱，假如这个市场价格比较低，你补贴了以后我能赚钱了，我最后为了拿政府补贴，我就可能去增加存栏。政府的补贴对散户的信号是最直接的，最后可能导致全国那么多的养猪户，每家都有存栏增加，一下就供过于求，供过于求以后，又会出现大规模下跌。此外，通过收储来调整供需关系，或者说削峰平谷是可以做的，但不宜对很多商品做，因为只可能是对极个别的特别重要的关系国计民生的一些产品才可能这么做，比如说粮食。“央视网”5月27日报道，财经评论人张鸿表示，商务部说，3月份，5月份都有冻肉收储，收储的虽然量不是很大，几万吨，但是这个信号意义比较强，可能很多养猪的人会觉得扛一扛说不定这个走势就上去了。中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田表示，我们国家的补贴还都是促生产的，多生产多给你补，这是在温饱阶段可能需要。现在我们国家实际上农产品供给实际上平衡了，你要再过分促进生产，质量上不去可能是个大问题。二是监测预警投入不足。《人民日报》5月11日报道，中国社科院农村发展研究所研究员李国祥表示，我国监测预警体系建设投入少，信息不灵，生产盲目性大。由于生猪生产周期较长，养猪场户根据当前行情所做的生产决策，往往难以适应一年半后的市场需求。

（四）境外投行控制饲料成本挤压国内养猪场生存空间。境内《金融时报》5月8日称，根据国内猪肉价格近几年的波动状况分析，造成猪肉大起大落的原因主要来自两方面，一是饲料成本上升，二是养殖户卖猪价格提不上去。为什么会出现这些现象？看一看国际投行常年大量收购国内养猪场的惯用手法吧：先是饲料大涨（玉米定价权已与“国际接轨”），接着猪场倒闭（饲料价格短期不稳定、长期上涨，猪肉价格不自主，投入与产出不成正比），最后便宜收购（加速产业被集中垄断）。而企业规模化养殖对农户散养的加速替代和挤压，最终导致了“猪周期”的困局。财经评论人叶檀等专家也指出，从饲料到种猪，中国都在依赖他人。

三、相关建议

（一）推进生猪规模化养殖，开展新型产业合作经营。境内《金融时报》5月8日称，从源头抓起，加快生猪产业链整合，开展新型产业合作经营，实行生猪规模化养殖和订单式生产，减少盲目生产带来的价格波动。由于规模化生猪生产经营的市场主体优势明显，因此，把目前一家一户小农散养方式集中起来，构建“效益＋质量＋规模”的生产经营模式，乃大势所趋。《新华日报》4月18日称，发展生猪订单生产，提高生猪养殖的组织性、计划性，减少盲目生产带来的价格波动。大力鼓励像“雨润”、“苏食”、“中粮”这样的大型屠宰加工企业与规模养殖场（户）合作，让屠宰和养殖形成合力，提升全行业的抗风险能力。当然，规模养殖场（户）在与龙头企业开展合作经营的同时，也要注重加强养殖场（户）自身的合作，如组建专业合作社或者联合社，增强养殖环节在产业链上的话语权。比如，“温氏养猪模式”就是一种较好的产业合作经营形式，由公司向合作养殖户统一供应苗猪、饲料、兽药、技术服务、实行保护价收购，养殖户不必理会市场价格行情的起伏变化，只管埋头养好猪。在盱眙、大丰、滨海等地，每户平均每栏400头，一年出栏1000头，每头平均利润130元—150元，抵扣各项成本，每户每年至少赚10万元。合作养猪还有一个好处，养殖户除了投资建造猪舍，其余诸如苗猪、饲料、兽药等全部先由公司提供，实行记账赊欠，待出售肥猪时一次性扣除，大大减轻了资金压力和投资风险。《人民日报》5月11日称，李国祥认为，新形势下还需要适度调整相对过剩的生猪产能，调整生猪养殖结构，促进生猪产销组织的发育，完善生猪市场结构。对于在稳定市场方面发挥积极作用的养殖企业给予倾斜。农业行政主管部门要抓住机遇深化改革，引导产业创新，培育生猪生产要素市场，转变养殖方式，尤其是推进生猪生产加工流通一体化，加快构建新型生猪生产经营体系，这样才能有利于产业持续健康发展。

（二）完善生猪价格波动调控预案。涂圣伟表示，尽快完善生猪价格波动调控预案，可以考虑增加“料肉比”指标作为补充。生猪收储调控启动的猪粮比价由低于6∶1调整为6.5∶1或以猪价跌到每头100元左右的微利时启动收储。简化调控程序，实行先启动、后备案制度。建立全国分级分区域的响应机制。中央政府适当增加补助，提高生猪养殖主产县能繁母猪保险赔付率和生猪等保险赔付率。境内《金融时报》5月8日称，二是充分发挥宏观调控的积极作用，进一步完善补贴、收储等具体调控手段，有效缓解生猪市场价格周期性波动。政府调控猪市的原则不是改变市场周期，其关键点是掌握好调控时机和度。比如，国家调控要设定一定的存栏数量规模特别是能繁母猪数量，低于这一规模就给予补贴，高于这一规模就减少或取消补贴。

（三）建立猪肉价格调控长效机制。

一是优化生猪市场环境，健全猪肉进口办法。《人民日报》5月11日称，农业部农村经济研究中心副研究员陈艳丽表示，政府部门不仅要通过储备政策、补贴政策，在猪肉价格处于低谷时出手干预市场，更要在农产品的供求信息、金融工具的创新、减税、减费、减少审批、放松管控等方面多下功夫，市场运行自身形成的平衡远比行政命令得来的效果稳固。国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所涂圣伟2013年9月11日撰文称，按照“稳定生产为主导、储备调节为辅助、进口调剂为补充”的思路，加大生产扶持力度，推进规模化养殖，完善市场调控预案，积极推出生猪期货，健全猪肉进口办法。

二是建立生猪生产周期性损害救助制度。国务院发展研究中心农村部主任秦中春表示，从发达国家的典型做法来看，政府对生猪市场波动的调控措施是综合的和多样的，包括了反周期补贴、引入期货交易、政府储备及进出口调节、政府指导猪肉回购及冷藏并对参加者提供补贴、政府与农民合作建立猪肉价格风险基金对生产者进行直接补贴制度、政府指导价及公开干预和特殊消费者补贴等。从这些措施看，最重要的不是临时性市场干预或政府收储，而是致力于建立长期性的机制，以政府补贴为核心，以保护生产者基本收益为着力点。在制度设计上，要以超过一定规模的商品生猪生产者为对象，以周期性亏损为基本依据，实行财政直接补助与生产者出资相结合，建立生猪生产周期性损害救助基金，对生产者的基本经营收益提供有力保护，实行动态管理、差额补助、超额补助、按年结算、组合扶持和合约管理。《人民日报》5月11日称，要利用好各种金融工具对猪价的调控作用。引导各类金融机构增加对生猪养殖场户的贷款规模和授信额度；创新金融担保机制，支持采取联户担保、专业合作社担保等方式，为生猪养殖场户提供信用担保服务。成立产业发展基金和国家生猪价格风险调节基金，在产业处于低谷期时，通过发展基金对产业进行调控，对养殖户进行补贴。

三是进一步推广完善生猪价格保险试点。《人民日报》5月11日称，要健全完善监测预警及宏观调控机制，治本之策还是推动产业的健康发展，合理引导生猪生产，倡导适度规模的标准化养殖，同时强化金融保险政策支持，落实政策性农业保险，探索生猪目标价格保险试点等。境内《金融时报》5月8日称，保险机构应加快建立与完善生猪保险体系，促进生猪生产发展。当前的生猪养殖可以说是效益与风险并存。灾害天气的发生，疫病难以有效控制，都使养殖户心存疑虑。目前，湖北、北京、四川、辽宁等地开始探索实施生猪价格政策性保险（放心保）试点。但一些生猪养殖企业人士表示，由于生猪养殖产业集约化程度和管理水平低，行业发展不稳定，目前推广价格保险试点的可能性较小。对于整个生猪产业而言，保险的推动与保障作用还有很多可发挥的余地。《新华日报》4月18日称，试点推广生猪价格指数保险也是规避风险的一种有效策略。所谓生猪价格指数保险，是以生猪为保险标的、以生猪价格指数为保险责任的一种保险。南京农业大学黄瑞华教授表示，2013年5月，北京市正式启动了生猪价格指数保险，如果平均“猪粮比”低于6∶1，视为保险事故发生，保险公司按保险合同给予养殖户赔偿。生猪价格指数保险能够为养殖户确立一个最低收益水平，使养殖户在生猪价格过低时，依然能维持一定的收入水平。目前，北京市生猪价格指数保险金额为每头1200元，保险费率1%，每头保险费12元，并纳入了北京市政策性农业保险补贴范围，各级财政累计补贴保费80%，生猪养殖户承担保费的20%。养殖户投保每头生猪实际只需承担2.4元。继北京之后，四川、辽宁大连等地也试行了生猪价格指数保险，这一做法是从政策层面帮助生猪养殖场（户）规避市场风险的有益探索，值得在全国生猪主产区推广。《中国证券报》报道，目前很多大型养殖企业会抱着“试试看”的态度，出于规避风险的实际需要有选择性地对生猪进行部分投保。而更多的中小型养殖企业则在观望大型猪场的投保结果，视情况决定是否跟进。安华保险负责人表示，受到“猪周期”的影响，部分敏感大户的撤出会产生一种示范效应，中小型养殖农户可能会在投保的兴趣上打折扣。“要是经过实际检验，投保的农户受益了，生猪价格指数保险就会更容易推广。”济南市一家生猪养殖企业的负责人表示，在保险方面，希望政府能加大补贴的力度，让养殖农户看到投保的好处和希望。“最好是国家能够补贴9块，个人交3块。”

四是适时推出生猪期货交易。境内《金融时报》5月8日称，尽快制定出生猪行业的各项标准，早日开展生猪期货交易，利用市场化手段为产业提供规避风险和套期保值的工具，这将是稳定生猪生产与消费，促进生猪产业可持续发展的有效途径。有了生猪期货，期货的价格发现功能就可以给市场带来更多的远期价格参考，这样养殖户不必盲目补栏，用市场手段调节市场，有利于加强竞争、淘汰落后产能，有利于生猪产业整合，市场调节功能与政策调节机制结合，更有利于产业发展。这一方面可以减少价格的波动，养殖户可以利用期货市场套期保值，回避价格风险，增加收入；另一方面，生猪期货还可以促进生猪出口，从而增加生猪主产区农民的收入。《新华日报》4月18日称，期货是发现价格、平抑价格波动的现代金融手段，专家建议适时推出生猪期货贸易。常州市中东农牧科技有限公司总经理黄小国表示，美国、德国和韩国先后推出了生猪期货，我国虽然2008年就在大连商品交易所基本完成了生猪期货合约、规则制度的市场调研和设计等准备工作，但至今没能顺利推出。目前，国内大宗农产品生猪电子交易平台有苏州大宗商品电子交易中心等4家，这些平台上也有类似的合约进行报价及交易。要加强对生猪产业链中各类市场主体的期货知识培训，特别是鼓励屠宰、养殖大型企业参与大宗饲料原料期货市场和生猪电子交易，积极培育和发展生猪期货的机构投资者，建立完善、合理的投资者结构，为中国生猪期货的适时推出和持续稳定发展打下坚实的基础。