自秦汉帝制政体产生以来，在大部分时间里，我国的央地关系都以高度的中央集权为特征。在中央对地方的控制工具中，最重要的两件工具无疑是政治手段和经济手段。政治手段体现在对地方重要官员的政治命运决定权上，中央政府通过中组部来统管高级领导干部，对他们的调动、升迁、降职、罢免都具有重要决定权。中央通过这种政治上的控制和联系确保地方和中央在政治上形成利益共同体，进而推动在经济和社会等领域的一致性。经济手段中最重要的无疑是中央对地方的转移支付，这种公共财政资源为中央政府加强其在地方的影响力提供了经济基础。

本文以财政分权理论及其实践的兴起为出发点，总结了中央对地方转移支付制度在世界主要国家的实践特点，结合目前对我国现有转移支付制度的主要质疑，提出完善我国中央对地方转移支付制度的政策建议。

一、财政分权理论和实践的兴起

财政分权（Fiscal Decentralization），是指中央政府给予地方政府一定的税收权力和划定其支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。财政分权是20世纪80年代以来在世界范围内兴起的财政变革，其主要特点是政府内部自上而下的纵向分权和地方政府的财政独立趋势。从本质上来说，财政分权是政府间财政关系顺应经济全球化和冷战结束后政治环境日益宽松而做出的相应改变。

最早系统研究财政分权理论的主要有Tiebout（1956）的用脚投票模型、Buchanan（1965）的俱乐部模型、Oates（1972）等具有代表性的开创工作。一般认为，地方政府具有信息优势，能更好地提供适合当地偏好的公共物品；财政分权可以适当激励地方政府间竞争，提高基本公共服务的数量和质量；地方政府可以作为公共物品提供的创新实验田，为基本公共服务提供创新支持。在财政分权理论不断发展完善的同时，财政分权的政策实践步伐也在大步迈进。20世纪80年代以来，世界各国普遍出现了财政分权的趋势，全世界人口超过五百万的75个转型经济体中，84%的发展中国家正致力于向地方政府下放部分权力（Dillinger，1994）。正如Taillant（1994）所指出的，许多国家的问题不是“要不要”分权，而是“如何更好地”实现分权。