内容摘要：当前，我国结构性产能过剩矛盾较为突出，低端产品产能过剩严重，而一些高端产品如高精度钢材、大型发动机主要还是依靠进口。产能过剩导致企业效益下降、债务风险增加，使金融系统面临信用违约风险，如果不及时化解可能会引发系统性风险。因此，防范产能过剩引发经济风险特别是金融风险，是宏观经济平稳运行的重要保障。应建立化解产能过剩的长效机制，使“兼并、淘汰、转移”的思路具备科学性和可操作性，同时加强银行系统防范风险的制度建设，多管齐下，使风险最低、可控。

 

一、产能过剩的次生风险亟待规避与化解

1、产能过剩行业负债率高，债务风险苗头显露

行业信息和上市公司的数据表明，产能过剩行业普遍存在高负债的特点，且债务风险呈上升趋势。一是行业负债率偏高。根据国际惯例，负债率超过60%就应该引起警觉。以2012年钢铁和有色行业为例，钢铁行业上市公司资产负债率超过60%，整个钢铁行业资产负债率为70%，高于2011年2.5个百分点；有色金属行业资产负债率为63.26%。二是部分行业负债率呈上升趋势。根据Wind行业数据库数据，自2008年开始，以钢铁、有色金属为代表的整个原材料工业资产负债率都呈上升趋势。

产能过剩行业除自身负债问题外，“三角债”问题也已经开始凸显。今年一季度，建材、钢铁、有色、化工应收账款同比分别增长26.3%、16.9%、26.5%、16.6%，增幅均高于去年同期水平。“三角债”问题具体涉及哪些类型的企业、有无进一步蔓延的趋势还要通过进一步调研下结论，但可以肯定的是，受到限制的地方融资平台将对上游行业如机械制造、煤炭、钢铁等行业构成债务传导，地方城投公司和大型基建项目将成为“三角债”的源头。由于金融产品创新较多，“三角债”问题的连锁反应难以估算，不确定性风险大。

2、产能过剩行业效益不佳，影响财政收入

一方面，产能过剩压低产品价格，使制造业企业利润增长乏力甚至亏损。自2011年以来，交通、有色、煤炭、化工、建材等行业实现利润同比降幅较大。与去年同期相比，2013年一季度煤炭开采、钢铁、化工、有色、专用设备、船舶等行业的利润增幅同比分别下降40.3、5.2、14.4、11.4、2.3个百分点。如果这一局面得不到好转，银行出现坏账的风险将进一步加大。

另一方面，产能过剩企业效益下降，直接影响财政收入。产能过剩使得钢材、有色、汽车等行业经营状况恶化，而这些行业又是高税行业，从而使财政税收减少。1—6月份，全国财政收入同比增长7.5%，增幅比去年同期回落4.7个百分点，工业企业所得税同比下降2.9%。

3、新增不良贷款向产能过剩领域集中，金融风险正在积聚

产能过剩在导致企业效益下降的同时，使银行贷款面临信用违约风险。从不良贷款的增长趋势上看，中国银行业不良贷款余额近年来呈持续上升趋势：从2011年第四季度的4279亿攀升到2013年一季度的5265亿元，增幅达23.6%，其中可疑类不良贷款从2011年四季度的1883亿元增加到2013年一季度的2379亿元，增幅达26.34%。从新增不良贷款的结构上看，新增不良贷款向重化工等产能过剩领域集中，银监会公告显示，2012年银行不良贷款余额最多的是制造业，达到1770.7亿元，不良率为1.6%。除通过传统银行渠道的新增不良贷款可能引致的风险外， “影子银行”的风险是金融风险积聚的另一个特征：目前“影子银行”的主要融资对象包括房地产开发商、地方融资平台和制造业企业，在制造业企业效益下滑、去产能化前景不明朗的背景下，企业能否按时偿还本息成为金融体系面临的严峻考验。

4、淘汰落后产能使银行面临两难境地，银行经营风险显现

在淘汰落后产能的政策背景下银行面临两难，一是如果强行退出产能过剩领域，一些地方支柱企业破产倒闭会给当地的就业和社会稳定造成冲击，银行会因此受到来自包括地方政府在内的各方面压力。二是产能过剩企业现金流日趋紧张，在产能过剩治理过程中，如果银行硬性收回贷款，将给企业造成更大困难，并增加信用风险。以无锡尚德破产为例，其拖欠银行贷款71亿元已陆续到期且无法偿还。如何确保过剩产能行业的贷款安全成为银行面临的一项紧迫任务。

5、产能过剩使就业问题日益严峻，经济下行风险加大

一方面，产能过剩使生产企业开工不足和部分企业倒闭，将影响就业形势，增大就业压力，解决不好容易引发失业潮，不利于社会稳定。另一方面，产能过剩使经济下行风险加大。6月份汇丰PMI指数创9个月以来的新低，PPI连续数月下滑，经济下行压力较大。产能过剩企业效益下滑、产品价格下降、投资需求不振，引发的金融风险可能向实体经济扩散，降低金融对实体经济的支持力度，最终可能引发通货紧缩。

二、规避风险存在四个瓶颈

规避产能过剩引发的风险，在操作层面存在以下四方面障碍：

1、银行贷款评估和投放机制存在问题

一是银行与企业之间存在信息不对称的问题。银行进行贷款评估通常只关注企业的经营业绩指标，而经营业绩这样的指标很容易作假，银行无法确保信息准确。二是银行贷款的行业评估机制和风险退出机制不完善。一般商业银行贷款只考虑贷款能否收回并获利，在经济繁荣时将贷款快速投放到热点行业，造成行业产能过剩，在经济增长速度下滑时面临被套牢的尴尬窘境，呆坏账形成的风险加剧，缺乏信贷风险的评估和退出机制。三是银行间缺乏信贷联动机制。各银行在信贷政策执行过程中没有建立统一的信贷准则，盲目授信、竞争授信、过度授信等行为时有发生，不利于过剩产能的治理。

2、地方政府和银行的关系没有理顺

国有商业银行虽然已经实行了股份制改革，但是地方分行系统与当地政府的关系没有完全理顺，银行贷款常常受到政府意愿的干扰，影响信贷手段在防范产能过剩风险中的作用。一是国有商业银行分支机构虽然由上级银行任命，但在人事的实际任命中常常要征求地方政府的意见，从而使分支行贷款决策的独立性受到影响。二是银行和地方政府之间有时存在利益博弈：各银行在储蓄存款的数量上有硬性指标，而地方政府财政资金存放在哪个银行的自由裁量权较大，银行要争取政府存款就不得不放弃部分决策独立性。三是在以GDP作为政绩主要考核指标的前提下，地方政府将争上重化工项目成为优选，并压银行增发信贷，甚至将信贷投入重复建设。

3、企业退出机制不完善延迟了落后产能的退出时间

从企业层面看，由于还有一定利润空间，企业不愿意主动退出过剩产能行业，维持现有生产的成本仍然低于转型发展的成本。此外，企业退出的社会成本过大，面临职工安置、资产价值合理评估等等问题。总之，企业在退出的这条路上将面临巨大损失，从而形成“上有政策，下有对策”的局面。

从政府管理层面看，以往治理产能过剩偏重使用行政手段，通过强行让过剩产能退出来达到化解产能过剩的目的，而不善于运用市场手段引导过剩产能退出。中央政府和地方政府在化解过剩产能方面存在博弈，某一行业在国家规划中属于产能过剩行业，需要减少产能，但这一行业在地方是支柱产业，如果减少产能将使地方财政税收减少，因此，地方政府淘汰落后产能的意愿不强，有时甚至扶持和保护过剩产能，使过剩产能的退出受阻。

 

4、行政手段干预投资，加剧产能过剩矛盾

一方面地方政府出于政绩需要，通过行政力量推动地方产业发展，政府主导投资加重了产能过剩和产业结构雷同。例如，在产能已经明显过剩的情况下，一些地区仍然把钢铁、汽车作为“十二五”时期的重点发展产业。与此同时，地方政府为了鼓励发展产业，会安排种种或明或暗的补贴，通过土地优惠、税收减免、投资补贴等各种方式来吸引企业，市场信号被扰乱，投资主体行为扭曲。另一方面，传统的靠项目审批来管理经济的方式已经暴露出很多问题，审批效率低下，批文资源稀缺，造成一些为了不浪费批文而建设的重复项目。

三、化解风险需要系统的政策组合

导致产能过剩的原因错综复杂，解决方案需要系统的政策组合。目前在防范风险的政策中多偏重于行政性手段，依靠市场机制发挥调节作用的措施较少。防范和化解产能过剩引发的风险，需要政府、企业、银行共同努力，关键在于建立长效机制，政府“减少审批，加强监管”，优化信息服务和发挥产业政策的引导作用；银行优化信贷结构，建立风险防火墙；注意发挥国有资本在化解过剩产能和防范系统性风险中的引领示范作用。

1、建立产能利用率定期发布制度，引导资源合理配置

一是要建立和完善产能过剩的判断和评价体系，在产能利用率的基础上综合其他微观经营指标建立产能过剩的监测预警系统，可从程度指标和效应指标两方面评价和衡量产能过剩：程度指标包括产能利用率，效应指标可以有资金利润率、银行呆坏账比率等指标，通过加权平均计算出衡量产能过剩程度的指数。二是按月公布主要行业产能利用率，引导企业合理投资。

2、信贷审批要优化存量、控制增量，建立金融风险防火墙

产能过剩处置不当很容易将风险扩散至整个金融系统，银行需要优化贷款审批和评估机制，筑牢金融防火墙。一是优化存量：继续加强对钢铁、光伏等重点领域贷款的风险管控；分清贷款投向的行业面临的是周期性产能过剩还是绝对、长期的产能过剩，在信贷政策上有所差别。二是控制增量：优化调整信贷结构，对于新增贷款要对未来行业走势做出科学判断，严控对落后产能的信贷支持；设置行业融资限额，防止风险过度集中，建立和完善贷款的风险退出机制。

3、改革政绩考核体系，引导发展方式转变

一是要将考核指标多元化，将环保、民生、资源集约利用等指标纳入考核体系，弱化地方政府投资动机。二是落实淘汰落后产能问责制，对于盲目上马的过剩产能要及时叫停，防止产能过剩恶化。三是加强对落实国家产业政策和产业规划的监督检查，强化国家政策和规划的约束力、执行力。

4、完善“淘汰、兼并、转移”的相关政策，提高行业准入门槛

从税收方面看，一是通过税收鼓励生产要素流动，对于被兼并重组的企业因出售生产资料而产生的收入免征所得税。

从财政政策看，设立企业退出帮扶基金，一是鼓励落后企业退出，通过赎买、补助等措施促进过剩行业的落后企业关停，逐步化解产能过剩；二是对落后企业退出后可能产生的职工生活保障等问题起到兜底作用，避免因淘汰落后产能而对社会造成过大的冲击；三是支持企业转型发展，引导部分产能过剩企业加大研发力度，促进企业技术和产品升级。

从政府职能看，一是要进一步减少行政审批，减少地方政府对企业投资和生产经营的行政干预；二是提高产业准入的环保和产品质量标准，严格落实节能减排的要求，加强环保和质量执法监督工作；三是要营造公平竞争的市场环境，做好信息引导和服务工作，落实和强化规范政策标准，从源头上遏制产能无序扩张。

从“走出去”的角度看，可以利用全球经济不景气的时机，把一些国内消化不了的过剩产能转移到潜在需求较大的非洲和拉美地区，特别是利用开发性金融支持工业企业“走出去”，并在境外拓展过剩产能的下游应用领域，以此消化国内的过剩产能。

5、优化国有资本配置，化解产能过剩

国有资本从产能过剩的传统领域退出，将赎回的资金注入大飞机、高端制造、3D打印等战略性新兴产业，既解决战略性新兴产业面临的困难，又保护和延续产业的核心能力。关键是要使国有资本进入到战略性新兴产业的高端生产环节，掌握核心技术，避免产业低端化、同质化发展，同时形成引领和示范作用。

 

                                 (执笔: 魏琪嘉)

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