一、“一老一小”政策体系加快健全完善

2013年以来，我国“一老一小”领域的国家部门规划和政策密集出台。这些聚焦养老托育领域的重要政策，出台级别高，仅中共中央、国务院出台的就有3件，国务院或国办印发的有15件；重要政策涉及范围广，婴幼儿照护、优化养老服务市场环境、解决老年人运用智能技术困难、优化生育政策、发展银发经济等方面，都包含其中。总的看，目前我国养老服务政策体系已经基本建立，托育服务政策体系正在加快健全完善。

其中，2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）第一次从国务院层面部署推进养老服务业发展，是加快推进老龄事业从补缺型转向普惠型的开创性文件。养老服务业的产业属性更加突出，成为涵盖老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等的新业态。2013年也因此被称为养老服务业“发展元年”。

2019年《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（国办发〔2019〕15号）提出建立完善促进婴幼儿照护服务发展的政策法规体系、标准规范体系和服务供给体系，逐步满足人民群众对婴幼儿照护服务的需求。文件为此前处于政策空白期的托育服务行业提供了国家级的发展指导意见，是开启“托育元年”的标志性政策文件。

2020年《关于促进养老托育服务健康发展的意见》（国办发〔2020〕52号）提出统筹养老与托育服务发展，加快健全老有所养、幼有所育的政策体系、服务供给体系、发展环境体系和监管服务体系。这一文件的出台，标志着我国“一老一小”工作正式进入统筹解决、一体推进阶段。

2021年《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》提出健全养老服务体系、完善老年人健康支撑体系、促进老年人社会参与、着力构建老年友好型社会、积极培育银发经济等五个方面的重点任务，首次强调要加强银发经济相关专项规划引导，发展适老产业。

2022年《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》（国发〔2021〕35号）部署包括织牢社会保障和兜底性养老服务网，扩大普惠型养老服务覆盖面，强化居家社区养老服务能力，完善老年健康支撑体系，大力发展银发经济，践行积极老龄观，营造老年友好型社会环境，增强发展要素支撑体系，维护老年人合法权益等九个方面的具体工作任务。首次设立“大力发展银发经济”专章，养老事业和产业协同发展有望明显提速。

二、“一老一小”服务体系建设稳步加力

国家“一老一小”服务体系建设围绕保基本、促普惠、市场化展开，持续发挥中央预算内投资的撬动作用，积极引导社会资本投入，重点支持社区居家服务网络、专业化服务机构、服务能力提升等建设内容。2021年，我国养老服务床位达到813.5万张，其中具备专业护理能力的护理型床位254.7万张，具备医疗服务能力的医养结合床位超过160万张。“十三五”期间，中央预算内投资逐年加力，累计投入196亿元支持“一老一小”服务体系建设，带动了全国超过44万张养老床位、10万个婴幼儿托位建设。

一是夯实养老服务兜底保障。各级政府切实履行在基本养老服务领域的支出责任，重点支持连锁化、标准化的社区居家养老服务网络、公办养老服务机构等设施建设，扩大兜底性养老服务供给。

二是扩大普惠性养老托育服务供给。国家深入实施普惠养老托育专项行动，进一步扩大试点城市和参与主体，着力解决大城市养老一床难求和普惠性托育服务供给不足问题，提供质量有保障、价格可承受、方便可及的养老托育服务。

三是支持社会力量加大投入。国家积极动员更多力量参与服务体系建设，支持党政机关和国有企事业单位培训疗养机构转型发展养老服务设施，引导金融机构为养老托育服务企业拓宽融资渠道、创新信贷支持方式，引导保险等资金参与建设。

四是推动城市“一老一小”整体发展。国家创新统筹推进机制，推动城市政府编制“一老一小”整体解决方案，实现养老托育服务体系一体规划、一体实施、一体突破。

五是营造比学赶超的发展环境。国家组织开展积极应对人口老龄化重点联系城市、婴幼儿照护服务示范城市、活力发展城市、银发经济产业园区等试点示范创建，鼓励各地积极探索可复制推广的先进经验。开展积极应对人口老龄化综合绩效评估，形成督促地方落实社区养老服务设施配建等工作的“指挥棒”和“风向标”。

三、“一老一小”统筹发展的总体考虑

《关于促进养老托育服务健康发展的意见》（国办发〔2020〕52号）标志着我国“一老一小”工作正式进入统筹解决、一体推进的新阶段。“一老一小”工作具有理论溯源的相似性、发展模式的类似性、矛盾问题的相近性、解决途径的相通性，适宜统筹推进形成合力，发挥更大效益。

从理论溯源相似性看，“一老一小”同源于家庭发展，也是关系民生的重点人群。围绕家庭经济生态，老年人和婴幼儿都是纯消费群体，养老支出、育幼支出共同构成家庭支出的重要组成部分，两者之间存在着一定的替代关系，对统筹考虑提出了明确要求。围绕养老育幼责任在家庭和政府间的分担，都是强调家庭的基础地位和主体责任，以及政府对特殊困难老年少儿群体的兜底保障职能和普遍服务的义务。这就决定了养老托育不简单是产业，也是关系民生的重要事业。不像有的产业，一个地方可以根据产业布局进行取舍，“一老一小”不能不做，不能欠账。

从发展模式类似性看，“一老一小”需求和供给均是多元化多样化的。供给主体既有纯公益的政府，也有非营利性的社会组织，还有追求营利性的各类市场主体。需求根据服务受众的收入水平可以分为兜底服务、普惠服务、以及高品质服务等，也可以根据服务内容分为生活照料、专业护理、体育休闲、文化娱乐等，还可以根据地理位置分为居家服务、社区服务和机构服务。

从矛盾问题相近性看，“一老一小”面临的问题比较复杂且极为相似。相对于需求的持续刚性增长，当前“一老一小”服务供给远不能满足多层次、多样化需要，存在总量不足和结构不平衡并存、供给发展不足和需求释放受约束并存、体制机制和发展环境问题并存等突出矛盾。一是服务供给缺口比较明显，我国需要社会和家庭照护的老年人和重度残疾人超过5000万人，但养老床位仅800多万张。每千人口拥有的婴幼儿托位数1.8个，远低于经合组织（OECD）国家超过12个的平均水平。二是床位托位的闲置率较高，床位空置率超过50%，福建省托位空置率超过六成，北京市托位空置率约65%左右。三是行业的社会信任度偏低，养老托育服务的标准化程度、质量水平仍有待提高，欺老虐童事件时有发生，“不愿”“不敢”入园入托的情况比较普遍。四是发展环境相对更加困难。受长期以来事业发展理念形成的桎梏、供给不足导致的服务价格高企以及居民家庭有限的支付能力等多因素叠加影响，养老托育领域市场主体发展困难较多，盈利能力相对薄弱。

从解决途径相通性看，“一老一小”理论溯源相似、发展模式类似、矛盾问题相近决定了解决途径必然相通。做好“一老一小”工作，都需要增强家庭照护能力，需要加大政府投入力度，需要通过增加专业服务功能、提高普惠便利度等更好匹配有效需求，需要加强专业人才队伍培养培训，需要拓展产业链提升价值链，需要强化安全监管提升行业信任度。

四、“十四五”时期“一老一小”统筹发展思路

“十四五”时期，以贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略和促进人口长期均衡发展为统领，以养老托育领域供给侧结构性改革为主线，以事业产业协同发展、普惠可及可负担、养老托育一体推进为重点发力方向，加大制度创新、政策供给、财政投入力度，推动“一老一小”工作跨越式发展，更好满足人民美好生活需要。

一是推动事业产业协同发展，要求织牢社会保障和兜底性养老服务网，建立基本养老服务清单制度，加快补齐农村养老服务短板。也要求进一步健全完善养老服务体系，大力发展银发经济和托育相关产业，挖潜人口发展转型带来的经济新动能。

二是促进普惠可及可负担，要求政府在养老托育成本分担中承担更多责任，对养老托育行业在资金投入、规划、用地用房、税费减免、金融保障、人才培养培训上予以更大支持，进而推动降低市场服务价格，满足广大中低收入群体的养老托育需求。也要求养老托育服务供给更加注重贴近社区、家庭，大幅提高专业服务的方便可及性。

三是一体推进养老托育发展，要求各级政府高度重视人口发展形势及其综合影响，提高人口治理能力，统筹谋划好“一老一小”工作，加快形成居家社区机构各司其职、相互协调促进的服务体系，加快建设稳定公平透明、可预期的营商环境，加快打造创新融合、包容开放的发展格局，切实增强“一老一小”产品和服务的供给能力，更好匹配和适应不断增长的养老育幼需求。

（国家信息中心经济预测部  胡祖铨）