党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对社会主义民主政治发展规律的认识，坚持以人民为中心，在治国理政中高度重视和坚定推行全过程人民民主的理念和政策过程的民主化。而对于如何实现全过程人民民主，如何体现到党的治国理政的政策措施上来，在数字政府建设的大背景下，已有学者意识到随着数字时代的到来，信息化技术和算法为更好地从总体上了解和把握民众的想法和看法、凝聚共识提供了可能的路径。但其与真正实现“实现民主决策、政策过程民主化”的价值理念还未能完全匹配。民众意见嵌入政策过程的闭环机制尚未构建，咨询服务数据应用价值尚待挖掘、缺少相关数据分析支撑的工具等问题凸显，导致数字政府建设与实现政策过程人民民主目标之间还存在差距，建设人民满意的服务型政府的目标还有待于持续推进。

一、民众参与政策制定与完善问题的必要性

（一）重视参与政策制定与完善的民众主体，有利于提高国家精准治理能力

民众咨询问询以及意见表达往往是具体到某行业某领域，具体到某项政策的某项条款或某个落实的具体问题，往往属于微观意见，具有针对性。建设数字政府通过数字化的战略、资源和工具，激活政务数据要素潜能，释放数据内在价值，实现服务与民众需求精准匹配，作为提升治理精准化水平和服务效能的重要抓手。应当充分意识到民众参与对于政策精准制定与完善的必要性，充分重视民众积极参与精细研策，发挥好政策的精准性在促进国家治理精细化中的积极作用。

（二）运用好面向民众政策服务产生的数据，有利于提高政府决策科学化水平

建设数字政府激发了数据要素新动能，一定程度上克服了决策者对民情民意信息获取难、信息质量难以甄别等问题，从源头开始对政府数据质量层层把控，对形成高质量的民众服务数据进行建模、分析、决策和创新，让数据能够实事求是的反应客观现实成为了可能，并且通过分析可使政府决策更具准确性和科学性。从必要性和技术现实角度来看都应充分分析、研判、利用此类服务数据，为政府提供及时有效的决策支持，更有效地实现国家治理目标。

（三）围绕民众的政策诉求创新服务模式，有利于增强人民群众获得感和幸福感

大数据分析等新兴技术释放了各服务平台间数据和信息的流动性，显著增强了数据可得性，使得政府行政运行从条块分割、封闭的架构迈向一个开放、协同、合作的环境，推进跨部门、跨层级、跨地区、跨系统、跨领域的政务协同，实现政务数据的多平台交互共享、多来源深度挖掘，促进了政府的决策更科学、施策更精准、服务更优质。民众主体参与意识的深化、服务数据应用的进一步推进牵引了民众参与政策、与政策互动和数字政府治理的服务创新，将有助于提升服务满意度，增强人民群众的获得感幸福感。

二、民众参与政策制定与完善过程中取得的进展及存在的问题

（一）取得的进展

1、建设网络平台推进参政议政，广泛吸纳社情民意和建议

近年来，我国各级政府通过官方网络窗口与民众之间的互动交流形式愈加丰富，搭建与民众沟通的桥梁，了解有关国家治理、政策落实等方面的社情民意。建设网络平台增进与民众联系是我国政府坚持以人民为中心、走好群众路线，推进人民民主的实践进展之一，日益成为为民众表达政策观点，政府吸纳政策建议的重要方式。

2、通过提案、协商等民主形式，专题征集民众对政策的意见

协商民主是我国民主政治的特有形式和独特优势，也是人民政协提案工作的主要方式。近年来，人民政协不断发挥民主协商优势，以提案方式规范有序地围绕国家治理中心、人民群众关心的实际问题，深入民众采用多种方式调查研究，如民主协商会、小范围谈心会等，广泛沟通协商听取民众对政策的意见建议。许多具有可行性可操作性的建议，通过提案工作为政策出台与完善过程提供了重要参考。

3、着力推进政府信息公开，出台配套的政策细则并解读

根据国务院办公厅印发《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》，明确要强化政策解读，扩大民众参与。实践中，在中央政府出台国家政策后，各省、市以及基层政府相继及时出台中央政策的配套细则，促进政策实施落地，力求政策配套严丝合缝、衔接顺畅、便于落地、便于民众精准操作，享受到“政策惠民”。

（二）存在的问题

1、对民意传达到政府部门的作用机制认知不足

尽管学界已有探讨中国政策出台的过程，包括政策规划、政策制定、政策评估等，并在实践的情景中利用政务服务平台将民众参与嵌入过程，但目前无论在学界还是在实践情景中，对提出政策意见、分析采纳意见到意见完善的循环作用机制认知不足，未能有学界或实践将全过程民主理论以及公民参与过程的路径或方式收缩于“政策过程”周期框架，在民众参与与政策制定与完善政策过程之间尚未形成闭环。

2、对民意反馈数据的分析与应用缺乏规范标准

民众参与政策的民意数据一部分为政府部门在倾听民意、收集意见建议过程中产生的数据，包括政务服务咨询数据等。在实践中目前这部分数据中积累了大量的服务主体情况、咨询问答文本等服务数据，各级政府部门运用方式限于梳理形成问答口径，而部分问答内容实际直接对应了某政策某具体条目，与政策关联性强，却未能在后续进行政策完善、出台配套细则、促进政策落地时发挥更大的作用。

3、对民意信息分析的技术工具支撑作用不强

数字政府的本质是以数字技术重塑政府治理体系,提高政府治理能力,提供与民众价值期望相符合的公共服务和产品。目前在实践中尽管有些部门建设政务服务平台如咨询平台、热线平台，使得政府获取分析全样本民意数据称为了可能。但尚未有专门的针对相关数据梳理、分析并专门政策制定与完善的，亟需探索将民主化应用于政策过程的治理手段，在民众参与平台技术、数据管理采纳新理念和新技术，持续迭代创新。

三、民众有效参与政策制定与完善的对策建议

（一）要构建民主嵌入政策过程闭环机制

民主嵌入政策过程是一个政策各环节环环相扣的过程，也是一个从国家、省级、市级到基层融合共治的过程。本文通过厘清政策过程的各层级功能，闭环在民众通过数字政府平台和技术赋能政策优化制定，实际上反映的是治理的不同主体、不同层级、不同要素在数字政府场域围绕政策制定与完善实现有机耦合的机理。

图1 民众通过数字政府平台和技术赋能政策优化制定闭环模型

（二）要塑造民众互动数据应用分析能力

政府数据源头治理的研究与实践表明进行源头把控可增强决策可信度、提升数据数量、改进数据质量，围绕更好地提供民意收集和互动服务和更优地实现治理目标，持续探索“一网通办”和“一网统管”的数字治理新路径，通过平台的协同运行产生大量有关民意的数据，推动多个平台渠道的 “通”和“联”，最大程度上形成民意数据库和智库，形成和凝聚共识。

（三）要技术从平台化构建向智能化新场景应用再升级

随着企业参与政府创新活动的深入，一些企业为政府做了“用户画像”，目前已在部分政府部门得以应用。从“政策全过程”来看，“政策画像”的技术亟待开发利用，如在政策制定者机关办公网络中，实时动态展示对于政策执行情况的画像，让政策发布者能够及时了解民众诉求，从而分析出政策存在的问题，开展优化完善、发布政策解读或者出台相应措施促进政策的完善与落地。

（来源：《哈尔滨市委党校学报》2023年第1期；作者：丁声一，国家信息中心公共技术服务部 经济师。本文系国家信息中心 2022年青年人才基础研究项目“基于政务服务数据的宏观经济政策制定与实施优化研究”）